רשויות השלטון יכולות לנקוט שתי דרכים כדי לגרום לתאגידים לפעול למען מה שנראה להן כטובת הכלל. דרך אחת היא להכתיב את התנהגותם של תאגידים על ידי מתן הוראות. בדרך זו אפשר להסדיר תהליכים, או לחייב תוצאות, או אף לשלב את השניים. אלה הן צורות שונות של "פיקוח". דרך שנייה מבוססת על ההכרה המפורשת שתאגידים מנוהלים על ידי בני אדם, ולא על ידי רובוטים המצייתים לתכתיבים. הכרה זו מובילה למסקנה שאין להסתפק במתן הוראות, אלא מוטב לקיים מערכות של תמריצים המעודדים בני אדם, בהיותם יצורים רציונאליים, למלא אחר רצון הרשויות כיוון שזוהי טובתם. את הדרך השנייה אפשר לכנות בשם "הכוונה". מטרת המאמר שלפנינו להשוות בין פיקוח להכוונה. תחילה נגדיר בקצרה את המושגים "פיקוח" ו"הכוונה", ולאחר מכן נציג שלוש דוגמאות הלקוחות משלושה תחומים בפעילות הפיננסית. ההשערה העולה מהדוגמאות האלה היא שבאופן כללי עדיפה ההכוונה על הפיקוח, הן מבחינת הסבירות של השגת התוצאה המבוקשת, והן מבחינת יעילות השיטה לאורך זמן. בהמשך המאמר נתווה מסגרת ניתוחית המבוססת על שורה של סוגיות, וננסה בעזרתה לאמת את השערתנו. כן נתייחס בקצרה להבחנה בין מערכת החוק המושתתת על פסיקות בתי משפט לבין המשפט האזרחי. לסיום נביא המלצות להמשך המחקר.
הגדרות
ג'ורג' סטיגלר, מבכירי החוקרים של תהליכי הפיקוח, היטיב להגדיר את המושג "פיקוח" על ידי פרפראזה המקיפה את תפקידי הפיקוח בכל תחומי החיים: פיקוח הוא "מימוש סמכות הכפייה של המערכת השלטונית" (Stigler, 1975). במילים אחרות, פיקוח הוא מתן הוראות לבני אדם וענישתם בדרך זו או אחרת אם הם אינם מצייתים להן. הגדרה זו אינה חפה מפגמים, ולו רק משום שהיא רחבה מדי. היא מרמזת כביכול שכל הוראה בעלת תוקף חוקי היא בחזקת פיקוח. על פיה יוצא שאדם המעוניין באכיפת חוזים על ידי השלטונות, אפילו הוא דוגל בעקרונות החופש, בהכרח תומך בפיקוח. ואולם לטובת ההגדרה ייאמר שהיא מאפשרת לעמוד על ההבחנה שהיא עיקרו של מאמר זה: הפיקוח מכתיב לבני אדם כיצד עליהם לנהוג, ואילו ההכוונה יוצרת מנגנונים, בין בתוך התאגידים ובין מחוץ להם, המעודדים את התאגידים לפעול למען טובתם ובה בעת למען מה שנתפס כטובת הכלל. על פי תפיסת ההכוונה, התאגידים אמנם כפופים להוראות הרשויות באשר לאופן התארגנותם, ואולם מרגע זה ואילך הם מתפקדים בכוחות עצמם. הכוונה הנכפית על ידי רשויות השלטון היא סוג מיוחד של פיקוח, המתמקד במערכות, ולא בתהליכים או בתוצאות.
דוגמה מובהקת לפיקוח היא קביעת מגבלות המהירות בכבישים: מגבלות אלו נאכפות על ידי אמצעי בקרה, והענישה בגינן נעשית על ידי שורה של קנסות. דוגמה מובהקת להכוונה, הלקוחה מתולדות הפעילות הפיננסית בבריטניה, היא ביטול "חוק הבועה" (Bubble Act) משנת 1825: שינוי זה סיפק מסגרת לעידוד השקעות בפרויקטים עתירי סיכון בהיקף נרחב, ועל כן המריץ את הצמיחה התעשייתית.
להלן נציג שלוש דוגמאות ספציפיות ובעזרתן נבחן את ההבדלים שבין פיקוח להכוונה:
(1) תקנות "באזל 2" לגבי הלימות הון הבנקים; (2) הפיקוח על קרנות ההשקעה בבריטניה; (3) הסדרת תקנים חשבונאיים.
הדוגמה הראשונה: תקנות "באזל 2" לגבי הלימות הון הבנקים
מקובל להתייחס לבנקים כאל ענף פעילות מיוחד במינו, בשל התלות ההדדית המאפיינת את עולם הבנקאות. ואולם תלות הדדית אינה תכונה בלעדית של הבנקים. נניח, למשל, תרחיש של השתלטות על הרשת הבריטית "מרקס אנד ספנסר": אין ספק שהדבר ישליך על קשריה של הרשת עם הספקים, ובמידה לא מבוטלת גם על הספקים עצמם. ובתרחיש קיצוני עוד יותר: במקרה של קריסת רשת "מרקס אנד ספנסר" (לעת עתה נשתמש במונח "קריסה" באופן בלתי מחייב; הצורך בהבהרת המונח מוסבר בנספח), ישפיע הדבר לרעה על ספקיה, ולטובה על מתחריה.
כאן בעצם טמון ההבדל העיקרי בין ענף הבנקאות לשאר ענפי המשק. כאשר בנק קורס (ושוב אנו משתמשים במונח זה באופן בלתי מחייב), יש לכך השפעה מיידית ושלילית על מתחריו. ההשפעה השלילית מתבטאת בשלושה מישורים. ראשית, קריסה של בנק – ולא כל שכן קריסתו של בנק גדול – גורמת זעזוע בשווקים הפיננסיים. שנית, כשבנק קורס, כל ההתקשרויות החוזיות שלו עם בנקים אחרים מוקפאות, או אף חמור מזה; גם אם בסופו של דבר רוב החובות כלפי בנקים אחרים מוסדרים, הרי תהליך הסדרתם לרוב איטי (קונטיננטל אילינוי החזיר למעלה מ-90 סנט לדולר, ואולם תקופת ההחזר נמשכה שנים אחדות). ושלישית, קריסתו של בנק גוררת אחריה התערערות של אמון הציבור במערכת הבנקאית, ועלולה להוביל ל"בריחה לאפיקים איכותיים" (flight to quality), קרי מעבר להשקעה בנכסים הנחשבים בטוחים יותר. בתרחיש קיצוני עלולה בריחה זו ליצור משבר נזילות, המצריך התערבות מצד הבנק המרכזי.
התלות ההדדית בין הבנקים שונה אפוא במהותה מזו הקיימת בין תאגידים אחרים. עובדה זו כשלעצמה עדיין אינה מתרצת את דאגת הרשויות לגבי הנעשה בבנקים. הסיבה לדאגה זו נעוצה בתפקיד הייחודי שהבנקים ממלאים בכלכלה – כאמצעי לניתוב המדיניות המוניטארית, וכערוץ להעברת כספים מן המלווים אל הלווים. חשיבותם של הבנקים הניעה את רשויות השלטון (קרי הבנקים המרכזיים) לפקח על היקף האמצעים ההוניים של הבנקים. בחלק מהמדינות הוטל פיקוח על הלימות הון הבנקים רק בעת האחרונה. את דרישות הפיקוח גיבשה ועדת באזל לענייני פיקוח על הבנקים, וגרסתן העדכנית ידועה בשם "באזל 2".[2]
טענה ראשונה היא שקשה להעריך נכונה סיכונים יחסיים בשווקים הנתונים לשינויים מהירים ולחדשנות בלתי פוסקת. במציאות זו, כל הערכה צפויה להיות שגויה, וסביר שתצריך עדכונים תכופים. יש הטוענים שכבר היום הערכת הסיכונים לוקה בחסר, ושהקצאת ההון בגין פיזור הסיכון על פני מגוון רחב של מדינות ושל אפיקי השקעה אינה מספקת (Repullo & Suarez, 2004). טענה שנייה היא שכל ניסיון לשפר את דיוק ההערכה מוביל בהכרח ליתר מורכבות. טענה שלישית היא שגם אם תקנות "באזל 2" מביעות אמון ביכולת הבנקים להעריך את סיכוניהם, הן מכילות המלצות נוקבות באשר לאופן ביצוע ההערכה. הקושי בדבר הוא שאין לדעת אם מודל ההערכה המומלץ הוא המתאים ביותר, ויתרה מזו, אחידות ההערכה עלולה לגרום "תגובת עדר". טענה רביעית היא שתקנות "באזל 2" עשויות להביא לתנודתיות מוגברת במחזור העסקים המקרו-כלכלי (pro-cyclicality) – הווה אומר גידול מוגבר באשראי הבנקאי בתקופות של צמיחה כלכלית, וירידה חדה באשראי הבנקאי בתקופות של מיתון – כיוון שסיכון האשראי בדרך כלל יורד בעתות צמיחה, ועולה בעתות מיתון.
בעניין הטענה האחרונה לעיל, אין חילוקי דעות אלא לגבי עוצמת ההשפעה של "באזל 2". קיימת גם הסכמה רחבה למדי לגבי שאר הטענות המועלות כאן. ואולם היבט מהותי אחד אינו זוכה להתייחסות מספקת, והוא שמבחינתם של הבנקים ההון נועד כדי להשתמש בו. בנקים צורכים הון כפועל יוצא של זעזועים, וצוברים הון כפועל יוצא של הצלחות. לעומת זאת, תקנות הפיקוח קובעות רמות מזעריות לגבי בסיס ההון, שאין לרדת מתחתיהן. במילים אחרות, לשיטתן של רשויות הפיקוח, ההון המחויב על פי התקנות אינו מיועד כלל לשימוש.
האם פירוש הדבר שיש להניח לבנקים לקבוע בעצמם את שיעורי הלימות ההון?
אכן, כך נהגו הבנקים בעבר. ובחלק מהמדינות – ובפרט בבריטניה – בלטה המערכת הבנקאית בחסינותה.[3]
אם כן, אולי מתבקשת רפורמה ב"הכוונה"? שמא כדאי לחייב את חברי הנהלות הבנקים להחזיק את עושרם הפיננסי במניות הבנק, בשיעור עולה של אחזקה בהתאם לקידומם בסולם הדרגות בבנק? הלוא בדרך זו שוב תיווצר אותה זיקה בין יעדי הרווחיות לבין תמרוץ המנהלים, שהייתה קיימת בעבר. אלא שקלושים הסיכויים ששינוי זה לבדו יועיל. בנקים רבים בימינו כפופים למספר רב של חקיקות. יתר על כן, חלק מקריסות הבנקים בעידן שלנו כה משמעותיות בהשוואה לגודל הכלכלה (ראו למשל את משבר הבנקים בפינלנד בשנות ה-1990), עד שהן מצריכות הזרמת הון (ועדיין איננו מדברים על "תוכנית הצלה"). הזרמות הון כאלה נעשות לרוב, בחלקן או במלואן, על חשבון משלם המסים. מובן מאליו שהממשלות ורשויות הפיקוח שואפות למזער את המעמסה הזאת על הציבור.
אפשר למנוע חלק ניכר מהוויכוחים, העיכובים והקשיים הכלכליים הכרוכים בקריסת בנק בינלאומי גדול על ידי שילוב מושכל של תפיסת ההכוונה עם תפיסת הפיקוח. אפשר, כהשלמה ליישום עקרונות ההכוונה, להבטיח קיומו של בסיס הון מזערי, למשל על ידי אימוץ עקרונות ה-FDICIA (Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act, החוק המסמיך את הרשות המפקחת על הבנקים בארה"ב).על פי תפיסה משולבת זו, אפשר לקבוע רמה בסיסית לגבי ההון העצמי; רמה זו אינה מייצגת רמה מזערית שאין לרדת מתחתיה, כי אם רמה שכל סטייה ממנה מחייבת שורה של צעדים מוכתבים מראש, קרי מעין קנסות אוטומטיים, כגון אי-תשלום דיבידנד או בונוסים, ודרישה להזרים הון תוך פרק זמן מוכתב מראש.
לסיכום, נוכח אופייה הגלובלי של הבנקאות בימינו, סביר להניח שרפורמה בתחום ההכוונה לבדה לא תתן מענה לבעיות שתקנות "באזל 2" מבקשות לפתור. ואולם שילוב של רפורמה זו עם מערכת פשוטה כלשהי של כללי הלימות הון, דהיינו רמה בסיסית של פיקוח, עשוי לספק חלופה ראויה לתקנות "באזל 2". יתרה מזו, חשוב שהמשקיעים – ואם אפשר, גם בעלי הפיקדונות – יהיו ערים לתהליכי ניהול הסיכונים בבנקים. על סמך הבנתם את התהליכים האלה, בכוחם להסיק מסקנות ולנקוט צעדים, או במילים אחרות, להפעיל לחצים על הנהלות הבנקים על ידי אכיפת משמעת שוק.
הדוגמה השנייה: הפיקוח על קרנות ההשקעה בבריטניה
לאחרונה פרסם ה-FSA (רשות הפיקוח על השירותים הפיננסיים בבריטניה) המלצה לשינוי תקנות הפיקוח על קרנות ההשקעה (investment trusts, דהיינו קרנות סגורות שמניותיהן נסחרות בבורסה, המשקיעות במניות של חברות אחרות). הצעת התקנות החדשות היא פועל יוצא של משבר ספציפי. כדי להבין את מהות התקנות, נתאר תחילה את הרקע למשבר ואת המשבר עצמו.
עד לסוף שנת 2000 ידע שוק המניות בבריטניה מגמה מתמשכת של עליות שערים, שהחלה עוד בתחילת שנות ה-1990. מדד FTSE טיפס מ-960 באוקטובר 1990 ל-3266 בספטמבר 2000, כלומר עלה בשיעור של 240% בקירוב במשך קרוב ל-10 שנים. ומה עשו הגורמים ש"חוללו" את הגאות הזאת, הלוא הם הדירקטורים והמנהלים של אותן חברות השקעה? רבים מהם הנהיגו חבילות שכר צמודות למחיר המניה של החברה, ובכך הוסיפו עוד נדבך לתהליך הסחרור. מנהלי חברות, שקודם לכן שאפו להפיק רווחים איכותיים ובני קיימא לטובת בעלי המניות של החברה, החלו להתמקד באסטרטגיות שמטרתן להעלות את שווי המניה בטווח הקצר. בדרך זו הם הביאו להעלאת שכרם תוך ניפוח ערכן של אחזקות בעלי המניות. הסדרי שכר אלה טשטשו את ההבחנה בין ביצועי החברה לביצועי המניה בשוק, ואפשר לראות בהם דוגמה למחדל חמור בתחום ההכוונה.
בשנת 2000 החל שוק המניות הבריטי לקרטע, עליות השערים נעצרו, והשוק צנח. עומק הצניחה וזמן התמשכותה הפתיעו את רוב שחקני השוק. אלפי משקיעים, שספגו הפסדים בחסכונות, בתוכניות פנסיה או בביטוחי חיים, חיפשו אז דרכים לפצות על הפסדיהם. יש הטוענים שהם לא הוזהרו באשר לסיכוני השקעתם, או לחלופין, שהם לא הבינו את מהות הסיכונים בשעת הייעוץ.
הנושא של אי-גילוי נאות בשיווק אפיקי השקעה (mis-selling) נהפך עד מהרה לסוגיה הבוערת ביותר על סדר יומם של ה-FSA ותעשיית ניהול ההשקעות. הטענות באשר לאי-גילוי נאות בעת שיווק פוליסות ביטוח ומוצרים פנסיוניים זכו לסיקור נרחב. טענות דומות הועלו גם לגבי אופן השיווק של קרנות השקעה "מפוצלות" (split capital investment trusts, קרי קרנות השקעה המנפיקות מניות מסוגים שונים, תוך פיצול ההקצאה של רווחי ההון והדיבידנדים בין סוגי המניות השונים). חלק מקרנות ההשקעה האלה שווקו כהשקעה בעלת סיכון נמוך כביכול. נפוצו טענות שמקצת המנהלים של קרנות ההשקעה יצרו בכוונה תחילה מצב של ויסות שערי המניות של הקרן על ידי אחזקות צולבות.
הטבלה להלן מציגה את רצף האירועים הכרונולוגי:
| טבלה 1: רצף האירועים | |
| מגמת העליות בשוק המניות בבריטניה | 1990 – 1999 |
| בועת ההיי-טק | 1998 – 2000 |
| הגידול המואץ בקרנות ההשקעה ה"מפוצלות" | 1998 – 2001 |
| תחילת הירידות בשוק המניות בבריטניה | 2000 |
| דאגה גוברת בקרב המשקיעים | 2001 |
| נייר עמדה של רשות הפיקוח בבריטניה (FSA) | דצמבר 2001 |
| ועדת הכספים הבריטית מסכימה לקיים דיון עם ה-FSA | אפריל 2002 |
| דוח עדכון מטעם ה-FSA | מאי 2002 |
| תלונות מצד בעלי המניות | מאי 2002 |
| מכתב הרשות המפקחת של גרנסי | יולי 2002 |
| ועדת הכספים הבריטית גובה עדויות | יולי/אוקטובר 2002 |
| ה-FSA מוציא נייר התייעצות | ינואר 2003 |
| תגובות לנייר ההתייעצות | אפריל 2003 |
| ה-FSA מפרסם תקנות חדשות | סוף 2003 |
תגובת ה-FSA
בסוף ספטמבר 2001, בהמשך לתחקיר עצמאי ולהתייעצות עם אנליסטים בלתי קשורים, ונוכח ההתעניינות הגוברת מצד העיתונות הפיננסית, החליט ה-FSA לאסוף נתונים לגבי 113 קרנות השקעה "מפוצלות". בדצמבר 2001 פרסם ה-FSA נייר עמדה, ובמאי 2002 הוציא נייר הצהרת מדיניות. לאחר דיונים עם מספר מנהלי קרנות השקעה פרסם ה-FSA בינואר 2003 נייר התייעצות, ובו חיווה את דעתו לגבי הרקע לבעיות בתעשיית קרנות ההשקעה והמחדלים שהובילו לכאורה למשבר. ואלה הם:
- מינוף השקעות
- אחזקות צולבות
- דירקטוריונים חסרי אונים
- מנהלי השקעות דומיננטיים
אחדות מהמלצות ה-FSA זכו לביקורת חריפה. ייתכן שרשות הפיקוח הציתה את המחלוקת בשגגה וללא צורך: בדיוניה הראשוניים עם נציגי תעשיית קרנות ההשקעה היא עוררה תרעומת כשציינה שהרוויזיה המוצעת בתקנות הפיקוח אינה נושא לדיון כלל. ואולם היו גם סיבות ממשיות להתמרמרות מצד ענף קרנות ההשקעה.
כל קרנות ההשקעה מצאו את עצמן מאוימות, במידה זו או אחרת, על ידי השינויים המוצעים. בין היתר נטען שמינוף ההשקעה, אם הוא מנוהל היטב, עשוי לשפר את התשואה לבעלי המניות; משמע שהגבלה מלאכותית של המינוף יש בה כדי לחבל באינטרסים של בעלי המניות. הועלה שהאיסור על קרנות השקעה להשקיע בקרנות השקעה אחרות יש בו כדי להגדיל את סיכון השוק במקום לצמצמו, שכן איסור זה גורע מיכולת הקרן לפזר סיכונים. השינויים המוצעים לגבי כשירות דירקטורים, והאיסור למנות דירקטור מקרב נציגי הקרן עוררו אף הם התנגדות; נטען כנגדם שהם סותרים את אמנת זכויות האדם האירופית, ופוגעים בסיכויים לאתר דירקטורים בעלי רקע מקצועי מתאים.
התקנות החדשות נועדו לתקוף מקבץ של בעיות ספציפיות מהעת האחרונה. ואולם הנסיבות סביב משבר קרנות ההשקעה ה"מפוצלות" לא היו בבחינת תקדים, והן ודאי יישנו גם בעתיד. הגאות בשווקים והציפיות ל"שוק פרים" יצרו סביבה המעודדת אופטימיות יתר והתעלמות מסיכונים. שלושה גורמים חברו יחדיו והביאו למשבר במגזר קרנות ההשקעה ה"מפוצלות":
הגורם הראשון היה פיננסי. המצב המתמשך של "שוק פרים" מ-1990 ועד 1999 נטע בלבם של המשקיעים הפרטיים והיועצים המקצועיים כאחד תחושת ביטחון מדומה. צניחת השווקים בבריטניה והמצב של "שוק דובים" בשנים 2000 עד 2002 הפעילו לחץ כבד על תוכניות הפנסיה ועל אפיקי החיסכון הצמודים לשערי המניות באופן כללי, וכן על החברות ששיווקו את המוצרים האלה.
הגורם השני היה פוליטי. ממשלת בריטניה (בדומה לרוב הממשלות בעולם המערבי) ביקשה להסיר מעליה את האחריות – שתבעה זה מכבר – להבטחת הסדרי ביטוח פנסיוני לאוכלוסייה המזדקנת. על הפרק עמדה העברת האחריות הזאת למגזר הפרטי, תוך קיום אמצעי ביטחון ומערכת פיקוח. בבריטניה הוטלו שתי הפונקציות האלה על ה-FSA.
הגורם השלישי היה נטייתם הגוברת של משקיעים פרטיים להגיש תלונות ולדרוש פיצוי כספי. מידת הצדקתן של התלונות אינה רלבנטית כלל. עצם הנכונות להתלונן הספיקה כדי להפעיל לחץ פוליטי ולחולל תגובה מהירה ונוקבת.
שלושת הגורמים יחד עוררו לפעולה אוכלוסייה קנטרנית ובלתי מתפשרת, ובמקביל לה, גוף סטטוטורי חדש שחרת על דגלו הגנה על המשקיע. תגובתו של ה-FSA למשבר קרנות ההשקעה הייתה מן הסתם שונה אילו היה גוף זה קיים שנים אחדות לפני המפולת. יכולתו לעקוב אחר הנעשה בשוק ולתת לו מענה הולם הייתה ודאי מפותחת יותר. הוא היה מוצא לנכון להזכיר לדירקטורים של קרנות ההשקעה כי הם נושאים באחריות ניהולית: אחריות להזהיר את ההנהלות מפני פעולות המוּנעות על ידי אינטרסים אישיים, כגון ויסות מניות הקרן על ידי רכישה צולבת של מניות; אחריות לכך שסיכוני המינוף מובנים היטב בקרב המנהלים ומוסברים לבעלי המניות (כדי לאפשר להם למכור את אחזקותיהם אם הסיכון אינו לרוחם); ואחריות למהימנותו של כל חומר פרסומי המופץ מטעם הקרן. משמעות האחריות הזאת, שהייתה קיימת עוד קודם לכן, הייתה שעל הדירקטוריונים לדאוג לקיום הכוונה נאותה של התנהלות הקרן. אילו היו הדירקטורים נותנים את דעתם לאחריות זו, כי אז היה משבר קרנות ההשקעה קטן הרבה יותר.
רשות הפיקוח הגיבה למשבר בהעמקת הפיקוח ובהרחבתו. תגובתה אמנם מטפלת בבעיות קיימות, אך אין בה כדי למנוע התהוותן של בעיות עתידיות, והיא אף יוצרת אי אלה בעיות חדשות. אילו היה ה-FSA מתמקד בדרישה לשפר את מגנוני ההכוונה, אפשר היה לשמר מסגרות המגנות על האינטרסים של בעלי המניות וההנהלה. גם כאן, כמו בדוגמת הלימות הון הבנקים, יכלה ההכוונה להשיג תוצאה גמישה יותר, ולפיכך יציבה יותר, מזו המושגת על ידי החמרת הפיקוח.
הדוגמה השלישית: הסדרת תקנים חשבונאיים
לשתי הדוגמאות שנדונו עד כה מכנה משותף: בבסיסן עמדה בעיה שלכאורה לא היה לה מענה, ועל כן הוחלט להנהיג תקנות פיקוח חדשות. האמור נכון גם לגבי הדוגמה השלישית שלפנינו.
החשבונאות הבריטית והחשבונאות הצפון אמריקנית יונקות מאותה מסורת. המטרה המקורית של ניהול חשבונות חברה היא מן הסתם עדיין מטרתו העיקרית, כפי שמעיד הציטוט להלן: "מבחינה חוקית נועד הדוח השנתי לעזור לבעלי המניות לשלוט בחברה בכך שהוא מאפשר להם להעריך כיצד נוהלו עסקיה" (קפארו אינדסטריז נגד וי. דיקמן ואחרים, בית הלורדים, 8 בפברואר 1980, דברו של הלורד ג'וניי). מקורה של החשבונאות מצוי ב"חשבונאות של מיזמים" – דהיינו של מבצעים חד-פעמיים, כגון מסעות להודו בעידן הקולוניאלי. לימים היא התגלגלה לחשבונאות המשמשת כלי עזר בניהולו של עסק חי. בצורתה הראשונית שימשה החשבונאות כדי לסייע לשותפים במיזם לחלק בינם את הרווחים מהמיזם עם סיומו. החשבונאות של עסק חי הולידה את הצורך במדידה סדירה של הרווחים, כדי לקבוע את סכומי הרווחים שהחברה יכלה לחלק מפעם לפעם לבעלי מניותיה מבלי לדלדל את הונה: דיבידנדים אלה יכלו להסתכם בסך רווחי החברה, אם הוחלט שלא להשקיע את הרווחים בעסק.
התקופה החשבונאית בת שנה אחת היא מוסכמה שהביאה לידי מוסכמות אחרות, כמו למשל תשלומי מס שנתיים. כיום יש התומכים בהארכת התקופה החשבונאית (Myddleton, 2004), אלא שהשנה החשבונאית קשורה להיבטים רבים כל כך בחיינו, עד שקשה יהיה לסטות ממנה. מכל מקום, התקופה החשבונאית בת שנה אחת מעוגנת בצורת חשיבה המקובלת בחברה כהגיונית ונכונה, וכמוה גם החשבונאות עצמה, שהתגלגלה מניהול חשבונות מיזם לניהול חשבונות עסק חי.
בשנת 1966 הציעה התאחדות רואי החשבון בארה"ב לזנוח את תפיסת החשבונאות התומכת בניהול החברה גופא לטובת חשבונאות שעניינה קבלת החלטות באופן כללי (Myddleton, עמ' 36). המוסד לתקינה חשבונאית בארה"ב (Financial Accounting Standards Board) הוסיף ופיתח את הרעיון, וציין ב-1978 כי "על הדיווח הכספי לספק מידע המסייע למשקיעים ולנושים קיימים ופוטנציאליים וכן למשתמשים אחרים בקבלת החלטות רציונאליות באשר להשקעתם, הלוואתם וכיוצא באלה" (Myddleton, עמ' 37). קיימים אפוא חילוקי דעות באשר למטרת החשבונאות, וכפי שנראה בהמשך, קיימים גם חילוקי דעות בשאלה כיצד ראוי להסדיר את ניהול החשבונות.[4]
החוק הבריטי דורש זה למעלה מ-50 שנה שהדוחות הכספיים של חברה יספקו "תמונה מהימנה ונאותה" (true and fair) לגבי מצב העסקים של החברה והרווח או ההפסד שלה בשנת הכספים הנסקרת. במילים אחרות, אין מניעה שחברות יציגו פעולות שונות – כגון מחיקת מלאים ישנים או פגומים, או הפרשה לחובות מסופקים, או פחת – בדרך שונה, בהתאם לאופי העסקי של החברה, כל עוד קיים גילוי נאות של אופן ההצגה. חשוב להדגיש: דרישה זו מתמקדת בעיקר בתוצאות, ובמידה פחותה בנתונים ובתהליכים. בבריטניה החלו לדון בתקנים חשבונאיים פורמאליים, דהיינו כאלה המגבילים את שיקול הדעת, בעקבות השתלטות Plc General Electric Companyעלהקונצרן Associated Electrical Industries בשנת 1967. קודם לכן נהגו "המלצות בדבר עקרונות חשבונאיים". אלה היו הנחיות וולונטריות לגבי "נוהג מיטבי" (best practice), והן לרוב תיארו מספר גישות חלופיות זו לצד זו. לאחר ההשתלטות התברר כי למרות תחזית הרווח שפרסמה AEI, בסך 10 מיליון ליש"ט, הפסידה החברה בפועל 4.5 מיליון ליש"ט. כשני שלישים מהפער בין התחזית לתוצאה בפועל נבעו מהערכה שונה לגבי סיכויי ההצלחה של חוזים ארוכי טווח.
המסקנות מאותה פרשה עדיין לא הובילו לניסוח מערכת תקנים חשבונאיים, כי אם להתוויית מסגרת בסיסית, שכל סטייה ממנה מחייבת גילוי והבהרה. הדרישות לא היו נוקשות, והכלל המכריע נותר בעינו: לספק "תמונת מצב מהימנה ונאותה".
התקנים החשבונאיים הבינלאומיים התקפים היום הם תולדה של השתלשלות ב-30 השנים האחרונות. לתקנים האלה שתי גרסאות בסיסיות: תקני IFRS (International Financial Reporting Standards) ותקני GAAP האמריקניים (US Generally Accepted Accounting Principles). בהשוואה לתקני GAAP, תקני IFRS נוטים להסתמך יותר על עקרונות מאשר על הנחיות מפורטות, ומציעים מספר חלופות במקום לכפות הנחיה חד-משמעית. הנורמה המכרעת היא "מהימנות ונאותות". התקנים החשבונאיים האמריקניים נוטים להיות סמכותיים יותר. אפשר לייחס עובדה זו להשפעתן החזקה של רשויות השלטון בארה"ב בהשוואה למדינות אחרות (Myddleton, 2004). "בארה"ב, המשמעות של 'הצגה נאותה' היא היצמדות מוחלטת לתקני GAAP, גם אם הדבר עלול ליצור תמונת מצב מטעה. אין מקבילה בחוק או בפרקטיקה למעמדו 'המכריע' של כלל 'המהימנות והנאותות' הבריטי."
אֵילו הם הטיעונים המועלים בעד ונגד כפיית מערכת תקנים אחידה? תחילה נתייחס לטיעונים בעד התקנים: הסדרת תקנים חשבונאיים מונעת חוסר יושרה מצד הגורמים המכינים את הדוחות הכספיים; רואי חשבון חיצוניים אינם בהכרח בלתי תלויים; המשקיעים עלולים להיפגע כתוצאה מהעדר תקנים; החלטות חשבונאיות הן לעתים מורכבות; אחידות במינוח ובמבנה הדוחות מייעלת את מלאכת הדיווח; קיומם של תקנים מקל על ההשוואה בין חברות.
מה משקלם של הטיעונים האלה? כולם כאחד ספגו ביקורת: גם ללא תקנים, תמיד משתלם לחברות לספק מידע אמין לגורמים חיצוניים; בטווח הארוך, שכרם של רואי החשבון החיצוניים הוא פועל יוצא של יושרם; גם אם הדוחות הכספיים משקפים נאמנה את ניהול החברה, אין בהם כדי לספק מידע לגבי העתיד; מטלות מורכבות עשויות להיות מגוונות, ולהצריך פתרונות מגוונים; ואשר לאחידות: גם ללא תקנים, ממילא קיימת נטייה להאחדה. לשם הדגמה: "בהכנת התשקיפים בבריטניה אומץ באופן וולונטרי פורמט אחיד למדי, כיוון שהמשתמשים רצו בכך" (Myddleton, עמ' 91).
מלבד טיעוני הנגד לעיל, השוללים את הטיעונים בעד הסדרת תקנים חשבונאיים, מועלים שורה של טיעוני נגד נוספים: כפיית תקנים עלולה להביא לקיבעון דווקא בנסיבות שבהן חשובה ההתפתחות;[5]Myddleton, עמ' 99). במשטר וולונטרי, שלא כמו במשטר של כפיית תקנים, גישות לגבי אופן ההתמודדות עם סוגיות בעייתיות יכולות להתפתח בהדרגה; והעיקר הוא שהתהליך גלוי לכול. יש הטוענים ששינוי הדרגתי מעין זה הוא מה שנחוץ, לדוגמה, בטיפול בסוגיית הוצאות המחקר במסגרת תקני החשבונאות הבריטיים (Myddleton, עמ' 104). לבסוף, במשטר של כפיית תקנים, הציבור עלול ללכת שולל אחר ההשתמעות כאילו כל המידע המובא בדיווח הכספי הוא שחור או לבן, ואין כלל שטחים אפורים.
בספרו Unshackling Accountants ("שחרור רואי החשבון מכבליהם") הדן בנושא תקני חשבונאות, מידלטון מציג את מקבלי ההחלטות במוסדות לתקינה חשבונאית כ"מהפכנים". בטבלה שלהלן מוצגים ההבדלים בין הגישה החשבונאית המסורתית לגישה החשבונאית ה"מהפכנית", כפי שמידלטון מתאר אותם במחקרו (Myddleton, 2004).
| טבלה 2: חשבונאות מסורתית לעומת חשבונאות מהפכנית | ||
| מסורתית | מהפכנית | |
| המטרה | תמיכה בניהול החברה | תמיכה בקבלת החלטות |
| קהל היעד | בעלי המניות הקיימים | משקיעים קיימים ופוטנציאליים |
| הבסיס החוקי | הסכמה כללית | תקנים מחייבים |
| בסיס המדידה | עלות היסטורית | ערך נוכחי |
מידלטון מעלה במחקרו כי "המוסד לתקינה חשבונאית מסתייג מכול וכול מהגישה המסורתית". הוא עצמו מתנגד לכפיית תקנים חשבונאיים, וטוען שהעדר תקנים לא הזיק למשקיעים יותר מאשר קיומם של תקנים. לדבריו, רוב השיפורים בחשבונאות נעשו ממילא לפני עידן התקינה החשבונאית, ויתרת השיפורים נעשו במנותק מהתקנים האלה. כמו כן, הוא תוהה אם מוסד שנועד לקבוע תקנים עשוי ביום מן הימים להגיע למסקנה שנכון יותר להימנע מלעשות דבר.
אכן, גם בסוגיה השלישית, כמו בשתי הסוגיות הראשונות – הלימות הון הבנקים וקרנות ההשקעה – אין ספק שתפיסת ההכוונה עמדה במבחן המציאות במשך שנים ארוכות. בסוגיה השלישית, "הכוונה" פירושה מצב שבו הצלחתם של רואי החשבון האמונים על ביקורת החשבונות והכנת הדוחות הכספיים היא פועל יוצא של עצמאותם המקצועית, יושרם, ודבקותם בגילוי נאות לציבור.
בשלושת תחומי הפעילות שתיארנו לעיל, נראה אפוא כי בהשוואה בין ההכוונה לפיקוח, ידה של ההכוונה על העליונה. ואולם שלוש דוגמאות עדיין אינן מאפשרות הכללה. אלא שקיים קורפוס רב-ערך של ניתוחים כלכליים, שלא זכה עד כה להתייחסות בהקשר הנוכחי. ניתוחים אלה עשויים להאיר באור חדש את הסוגיות הנדונות כאן, ולסייע בבחינת האפשרות של הכללת המסקנה העולה מהן.
גישה שנזנחה
ההשערה העולה משלוש הדוגמאות שתיארנו לעיל היא שתכתיבים מפורטים לגבי אופן ניהול תהליכים אינם בהכרח משיגים את התוצאה המבוקשת. וגם אם הם משיגים אותה בשלב ההתחלתי, הרי אין הדבר צפוי להימשך לאורך זמן, דהיינו כאשר הנסיבות הולכות ומשתנות (ובכלל זה, כאשר הציבור מוצא דרכים לעקוף את התכתיבים). מה אפשר לעשות בנדון, מלבד התאמה בלתי פוסקת של התכתיבים, קרי של תקנות הפיקוח?
החלופה העולה מהדיון לעיל היא לזהות תחילה את ההתנהגות הרצויה של התאגידים, ולהנהיג את ה"הכוונה" שבכוחה לחולל את אותה התנהגות. בדוגמאות שבחנו, ההתנהגות הרצויה היא: (1) מניעת פשיטת רגל של בנק; (2) התאמת היעדים של מנהל קרן ההשקעות ליעדים של ציבור המשקיעים; (3) הכנת דוחות כספיים המאפשרים הערכה מהימנה, בכפוף למגבלות הנתונים, של ביצועי התאגיד בתקופה הנסקרת בדיווח.
את המטרות למיניהן אפשר לנסח בלי קושי רב. נשאלת השאלה: האם נוכל לנסח הסכמים המחייבים את השגת המטרות האלה? אכן, האפשרות של ניסוח הסכמים עוררה במשך שנים תשומת לב רבה בחוגי כלכלנים. מקובל לדון בסוגיה זו תחת הכותרת "בעיית המנהל והסוכן" (Principal-Agent Problem). על פי המינוח שהגה הכלכלן סטיב רוס, "המנהל" הוא הגורם המעוניין שדבר כלשהו יבוצע, ואילו "הסוכן" הוא הגורם המופעל כדי לבצע את הדבר (Ross, 1973). "הבעיה", כפי שנדגים להלן, יכולה להתעורר בנסיבות רבות ומגוונות.
אדם סמית', פילוסוף וכלכלן סקוטי בן המאה ה-18, עסק לא מעט בסוגיה זו. הוא קבע למשל כי: "עבודה הנעשית על ידי עבדים, אף שעלותה לכאורה אינה עולה על הוצאות המחיה, היא בסופו של דבר היקרה מכולן. לאדם שאין באפשרותו להשיג רכוש, לא יכול להיות עניין אלא לאכול ככל האפשר ולהמעיט בעמל ככל האפשר." (Smith, 1776, ספר 1, פרק 8)
את הניתוח המפורט והידוע ביותר שלו ייחד סמית' להתרופפות ענף החקלאות באירופה לאחר שקיעת האימפריה הרומית. על פי השיטה שהייתה נהוגה אז, עובדי האדמה היו אָריסים: "בעל האדמה סיפק לחקלאי את הזרעים, את ראשי הבקר ואת כלי העבודה. התפוקה חולקה באופן שווה בין הבעלים לחקלאי" (Smith, 1776, ספר 3, פרק 2). סמית' זיהה כאן שתי בעיות – תת-השקעה, ושימוש בלתי הולם במשאבים:
"לזן זה של עובדי אדמה לא יכול היה להיות עניין להשקיע חלק כלשהו מתוך המלאים המעטים שאולי נותרו לו מחלקו בתפוקה כדי להוסיף ולהשביח את האדמה, שהרי בעל האדמה, שלא השקיע דבר, היה צפוי לקבל מחצית מכל תפוקה. […] לעובד האדמה היה אולי עניין בהפקת תפוקה מרבית מן התשומות שסיפק לו בעל האדמה, אבל בוודאי לא יכלה להיות לו כל סיבה לצרף אליהן תשומות משל עצמו. […] בעלי האדמות בצרפת מתלוננים שהאריסים העובדים את אדמותיהם מנצלים עד כמה שאפשר את בהמות הבעלים לצורך הובלות במקום לרתום אותן לעבודת האדמה, שכן בדרך זו הם מקבלים את מלוא הרווח, ואילו בדרך האחרת הם חולקים את הרווח עם הבעלים." (Smith, 1776, ספר 3, פרק 2, עמ' 367)
הסוגיה של עריכת הסכם בין צדדים קשורים נדונה בהקשרים רבים, לא רק בעקבות אותו דיון מפורסם שעורר סמית', אלא עוד לפניו. דייוויד יוּם, פילוסוף והיסטוריון סקוטי בן תקופתו של אדם סמית', זיהה כנראה לראשונה את "בעיית הטרמפיסט" (free rider problem):
"שני שכנים יכולים להסכים בינם לנקז את עודפי המים בשדה שבבעלותם המשותפת, שהרי כל אחד מהם מבין לרוחו של האחר, וכל אחד יודע שאי-מילוי חלקו במיזם יוביל בהכרח להפסקת המיזם כולו. ואולם קשה מאוד, ואף בלתי אפשרי, להביא להסכמתם של אלף בני אדם לשתף פעולה במיזם שכזה, כיוון שקשה לתכנן תוכנית כה מורכבת, וקשה עוד יותר להוציא אותה אל הפועל, שהרי כל אדם נוטה לחפש תירוץ להשתחרר מטרחה ומהוצאות, ומעדיף להטיל את המעמסה על הזולת." (Hume, 1740, עמ' 538)
הסוגיה שבה ועלתה במאה ה-19 במסגרת דיונים בנושא מימון ציבורי וגביית מסים, כשנבחנה גישת ה"תועלתנות" מול גישת "היכולת לשלם". כלכלנים לא מעטים, ובכללם מאפֵאוֹ פנטלֵאוני ואנטוניו דה ויטי דה מארקו, תמכו בגישת התועלתנות. קְנוּט ויקסל הצביע על הבעייתיות של גישה זו, שזכתה לימים לכינוי "בעיית הטרמפיסט":
"אם בפני הפרט עומדת בררה להוציא את כספו למטרות פרטיות או ציבוריות באופן המביא לשביעות רצונו המרבית, הוא מן הסתם יעדיף שלא להוציא פרוטה למען מטרות ציבוריות. […] בין אם ישלם הרבה ובין אם ישלם מעט, ההשפעה על מכלול השירותים הציבוריים תהיה זניחה כל כך, עד שהוא עצמו לא יבחין בה הלכה למעשה. ואולם מובן מאליו שאם הכול ינהגו בדרך זו, לא תוכל המדינה להוסיף ולתפקד." (Wicksell, 1896, עמ' 81)
מהאמור לעיל יוצא שהפרט עשוי להפיק תועלת מהסתרת העדפתו. גם כאן מדובר בסוגיה המצריכה עריכת הסכם. סוגיה זו מתקשרת ל"בעיית ההצבעה", שהעסיקה חוקרים רבים, ובכללם ז'אן-שארל דֶה בּוֹרדָה, האוורד בוֹוֶן, וּויליאם ויקְרי. דה בורדה הראה שהוא מודע לבעיה, והכריז שה"פתרון" שהוא מציע אינו אלא אקדמי: "התוכנית שלי נועדה אך ורק לבני אדם ישרים" (Borda, 1781). בוון הציע לפתור בעיות הצבעה על ידי תהליך של הצבעות עוקבות, בתנאים המחייבים קוצר ראייה: כל אדם יכול להצביע על פי העדפותיו בכל שלב, ובלבד שלא יביט מעבר לשלב הזה (Bowen, 1943). ויקרי ניסח את ההשערה שאין הצבעה קולקטיבית המסכמת את העדפותיהם של בני אדם, אשר אינה ניתנת לעיוות על ידי התנהגות אסטרטגית (Vickrey, 1960). אלן גיברד סיפק הוכחה פורמאלית להשערה זו ב-1973.
הבעייתיות של הטלת פיקוח על מונופולים נתפסת אף היא כסוגיה המתקשרת לעריכת הסכמים. גם כאן, בדומה לבעיית ההצבעה, נמצא שהקושי העיקרי הוא העדר מידע (Loeb & Magat, 1979). הרשות המפקחת, בבוֹאה להתקין את תקנות הפיקוח, אינה יודעת את מה שידוע לחברה המונופוליסטית בנושא העלויות, ואולי גם בנושא הביקושים. בעיית הסתרת המידע (או העדר הגילוי הנאות) עומדת גם ביסודו של "הסיכון המוסרי", המוכר זה מאות שנים בעולם הביטוח. כלכלנים לא מעטים ניסו להתמודד עם הקושי של עריכת הסכמים בתחום זה (ראו, למשל: Arrow, 1964; Pauly, 1974; Grossman & Hart, 1983).
בעיית הסתרת המידע פוגעת גם באפשרות של קביעת מחירים דיפרנציאליים ("אפליית מחירים"). סוגיה זו נדונה בהקשר של תשתיות שירותים: "התעריף המיטבי יהיה זה הגורם לצרכנים לשלם מחיר פרופורציוני לתועלת שהם מפיקים מהשירות. […] למותר לציין שאינני מאמין באפשרות של יישום תעריף וולונטרי שכזה; תעריף זה ייתקל במחסומים בלתי עבירים על רקע העדר היושר של הבריות, ואולם מן הראוי לשאוף לסוג זה של תעריף, וליישם אותו כתעריף חובה." (Dupuit, 1844, עמ' 223)
בעיית המידע עולה גם בפעילות של תכנון כלכלי. הכלכלנים האייֶק ורוֹבּינס הצביעו על הקושי בפעילות זו, שכן היא מצריכה קיומו של שוק קודם לחשיפת המידע הדרוש למתכנן. ואולם לאנגֶה כפר בעמדה זו, וטען (ב-1967!): "אילו הייתי צריך לכתוב היום את מחקרִי בשנית, היה לי קל הרבה יותר. תשובתי להאייק ולרובינס היא: מה הבעיה? נזין את המשוואות המקבילות במחשב אלקטרוני, ונקבל את התשובה בפחות משנייה אחת. תהליכי הגישוש המאפיינים את פעילות השוק מסורבלים, ונראה שאבד עליהם הכלח." (Lange, 1967, עמ' 158)
מה אנו למדים מהסוגיות הקשורות לעריכת הסכם שעמן התמודדו כלכלנים מאז יוּם וסמית'? תחילה, מתברר לנו ש"בעיית המנהל והסוכן" נעלמה מן האופק באורח זמני – למשך מאה שנה לפחות. הסיבה לכך ברורה: בכלכלה גדולה, שבה פועלים קונים ומוכרים רבים ואין מחסומים (כגון מונופול טבעי) מפני כניסת שחקנים לתחומי פעילות למיניהם, בעיות נוטות להיעלם. התנהגות רציונאלית של הפרט מתורגמת למִקסום רווחיהם של בעלי התאגידים. תהליך זה מביא למזעור עלויות, ומכאן ליעילות בייצור. יתרה מזו, כאשר צרכנים יכולים לבחון מחירים חלופיים, יש להם תמריץ למקסם את התועלתיות.
מובן מאליו שיש בגישה זו משום התייחסות אל התאגידים כאל "קופסה שחורה". אכן, כיצד זה שידכו בעלי התאגידים בין האינטרסים של הדמויות הפועלות בתאגיד (העובדים, המנהלים) לבין מִקסום הרווחים? מאותו רגע ששוב עלתה השאלה הזאת, שבה והתעוררה הסוגיה של עריכת הסכמים. הספרות הענפה המצוטטת לעיל מציגה סוגיות מורכבות בתחום עריכת הסכמים, ומגיעה לא פעם למבוי סתום, וזאת בשל שלושה סוגים עיקריים של בעיות מידע: הטיית בחירה משום אסימטריה במידע (adverse selection), סיכון מוסרי, וקיום מידע שאינו בר אימות. הטיית בחירה מתרחשת כשבידי הסוכן מצוי מידע פרטי (על עלות כלשהי או שערוך כלשהו) שאינו בר השגה למנהל. סיכון מוסרי מתרחש כאשר הסוכן יכול לנקוט פעולה הנוגדת את האינטרסים של המנהל, שלא בידיעת המנהל. מצב של מידע שאינו בר אימות מתרחש כאשר הן המנהל והן הסוכן מחזיקים באותו המידע לאחר מעשה, ואולם הוא אינו גלוי לעיני גורמים חיצוניים. בנסיבות כגון אלה, המידע אינו יכול לשמש לצורך אכיפת חוזה, למשל על ידי בית משפט.
האם בעיות מידע אלה באות לידי ביטוי בדוגמאות שניתחנו בחלקו הראשון של המאמר?
נבחן שוב את שלוש הדוגמאות – דוגמת יציבות המערכת הבנקאית, הדוגמה של גילוי נאות והתנהגות הולמת כלפי המשקיעים, ודוגמת ההקפדה על חשבונאות נאותה על ידי רואי החשבון החיצוניים.
אי-יציבות במערכת הבנקאית היא מעצם טבעה תופעה גלויה. ההתנהגות הפסולה שהולידה את משבר קרנות ההשקעה בבריטניה הייתה ודאי גלויה בדיעבד, לפחות חלקית: למשל, בדיקה אובייקטיבית לאחר מעשה יכלה לחשוף קיומו או העדרו של גילוי הסיכונים למשקיעים. גם בתחום החשבונאות, התוצאות של מחדלים מקצועיים מתגלות במוקדם או במאוחר. כלומר, באף אחת משלוש הדוגמאות אין בעיה של קיום מידע שאינו בר אימות לאחר מעשה.
שתי בעיות המידע האחרות המוזכרות לעיל – הטיית בחירה וסיכון מוסרי – אינן רלבנטיות לדיוננו. תפיסת ההכוונה אינה עוסקת במתרחש בתוך התאגידים כי אם בתוצאה הנצפית בדיעבד. מה שמתרחש בתוך התאגידים אמנם חשוב לבעלי התאגידים, והם ודאי מתמודדים עם בעיות הכרוכות בניסוח הסכמים, ואולם כל זה אינו מענייננו. העיקר מבחינתו הוא שההסכמים, יהיו אשר יהיו, יכילו תנאים המבטיחים התנהגות הנתפסת על ידי רשויות השלטון כנאותה. נקודת המבט להלן ממחישה גישה אחת אפשרית.
ידידי ועמיתי צ'ארלס גוּדהארט הציע (כמדומני בבדיחות הדעת, אם כי אינני בטוח) שיושב ראש הדירקטוריון של בנק שנקלע לבעיות יוצב בתוך סד ענישה בחזית ה"בנק אוף אינגלנד", וכפי שמקובל היה בימים עברו, יזכה במטח הגון של פירות רקובים. ענישה זו עשויה לדבריו לחדד את מודעותם של נושאי משרה ליציבות הבנק שבראשו הם עומדים. אין לי ספק שהצדק עמו. ואולם אני תוהה אם ממשלה בריטית עתידית כלשהי עשויה לאמץ את השיטה.
גישה חלופית, קבילה הרבה יותר, היא זו המוצעת במאמר זה, הלוא היא גישת ההכוונה המעודדת את ההנהלה הבכירה של הבנק להתמקד ביציבות הבנק. אפשר ליישם את ההכוונה על יד קביעה שהסכמי העסקתם של מנהלי הבנק לא יעניקו אופציות שאין בצדן סיכון; שכל נושא משרה בבנק יחויב להשקיע את עושרו בהון הבנק בשיעור עולה בהתאם לבכירותו בסולם הדרגות; שאחזקות אלה יוחזקו בידי נאמנים ויהיו בלתי סחירות, למשל, במשך 5 שנים לאחר פרישת נושא המשרה; שכל הסכם שנועד לבטל את חשיפתו של נושא המשרה יהיה חסר תוקף חוקי; וכדי לחדד גם את הכוונתם של הבעלים, אפשר לשוב ולהנהיג "אחריות כפולה" או אף "אחריות משולשת" של אותם בעלי מניות, כפי שהייתה נהוגה במערכת הבנקאית לפני השפל הכלכלי הגדול של שנות ה-1930.
הסכמים, מעצם טיבם, עשויים לספק פתרונות יעילים למדי, גם אם הם אינם אידיאליים – תהיה אשר תהיה משמעות המושג "אידיאלי" בהקשר הנוכחי. יתרונם הגדול בכך שהם מבטלים את הצורך התמידי של רשויות הפיקוח לרדוף אחר הגורם הכפוף למרותן. אותה גישה של הכוונה וניסוח הסכם, שהדגמנו לגבי סוגיית יציבות המערכת הבנקאית, יכולה לספק מענה גם בסוגיית הגילוי הנאות למשקיעים וכן בסוגיית עבודת רואי החשבון. בעקבות משבר קרנות ההשקעה בבריטניה כבר יושמה גישת ההכוונה במובן מסוים: על ידי עצם ההחמרה באכיפת המערכת הקיימת של דיני החברות, ובייחוד אותם סעיפים המסדירים את התנהגות הדירקטורים.
יישום ההכוונה בתחומים הנדונים עשוי להועיל יותר מאשר הטלת פיקוח, בתנאי שנהיה מוכנים להתערב בנעשה בתאגידים ברובד מסוים במקום לכפות עליהם את סמכותנו ברבדים אחרים.
אילו לקחים נוכל להסיק מהדיון הזה?
הוראות פיקוח הובילו מאז ומעולם לניסיונות לעקוף אותן. אין ספק שראוי לבחון תפיסה המגשרת בין האינטרסים של הרשות המפקחת לבין אלה של הגורם הכפוף לה, כחלופה למצב שבו הרשות המפקחת מפעילה את סמכותה על ידי תכתיבים. רבות נכתב במחקרים כלכליים על אודות ניסוח הסכמים. הגישה התומכת בהסכמים מוצאת חיזוק במחקרים של משפטנים – כגון ריצ'ארד פוֹזנר – המוכיחים כי פרשנויות משפטיות הנסמכות על פסיקות בתי המשפט עשויות להביא לידי פתרונות יעילים בסוגיות כלכליות. המערכת המשפטית היא אחת הצורות של גישת ההכוונה, ובתור שכזו היא הוכיחה זה כבר את יעילותה. אמנם הספרות הכלכלית המצוטטת כאן מראה שהניסיון ליישם את ההכוונה עלול לעתים לעורר בעיות כבדות משקל. ואולם בסוגיות שבהן דאגת הכלל נתונה לתוצאה בפועל, אין מניעה שההכוונה תתפוס את מקומו של הפיקוח, ולו רק ברמה העקרונית. ודאי רצוי שההכוונה תתפוס את מקומו של הפיקוח כאמצעי העיקרי בידי רשויות השלטון להשפיע על התנהגות התאגידים. השפעתה של ההכוונה תהיה ממושכת יותר, וההישענות עליה – תוך התמקדות בתוצאה במקום להתמקד בתהליך – תבטיח שהתאגידים ימלאו אחר רצון הרשויות ביעילות כלכלית מרבית. בדרך זו אפשר יהיה ליישם את התובנה הכלכלית הבסיסית, שנוסחה על ידי אדם סמית' וחודשה על ידי האייק במאמרו הנודע משנת 1945The Use of Knowledge in Society ("השימוש בידע בחברה"): כל פרט יודע על מצבו, תחומי התעניינותו ומאווייו יותר משיודע עליהם כל משקיף מן הצד. תובנה זו נזנחה עד כה בגישתן של רשויות הפיקוח (מלבד בעבודתו של סטיבן ליטלצ'יילד), ונראה כי הגיעה העת לתקן עיוות זה.
הגדרתה של "קריסה"
לעתים, כשכלכלנים משתמשים במונח "קריסה", אין צורך בהגדרה מדויקת. דוגמה לכך היא המשפט "גל של קריסות בנקים שטף את המדינות הדרומיות של ארצות הברית". משפט זה לקוח מתוך ספרם של מילטון פרידמן ואנה ג'ייקובסון שוורץ A Monetary History of the United States, והוא מתייחס אל השלכותיה של קריסת הבנק "קולדוול אנד קומפני" בנאשוויל, טנסי בשנת 1930. באותו הקשר אין צורך בהבהרה נוספת, שכן המידע הרלבנטי הוא שגל הקריסות בא בעקבות עלייה פתאומית בביקוש למזומנים (קרי משיכת פיקדונות בנקאיים) לאחר פשיטת רגל של בנק חשוב, ושגל זה עלול היה להתפשט על רקע אותו ביקוש למזומנים, אילולא ננקטו צעדים. כלומר, בהקשר הנדון לא הייתה חשיבות לשאלה כמה כסף הוחזר בסופו של דבר לבעלי המניות, שכן הדאגה לא הייתה נתונה להם כי אם לבעלי הפיקדונות.
ואולם מבחינתם של בעלי המניות והנושים שאינם בעלי פיקדונות, משמעותו של המושג "קריסה" מכרעת. אכן, קריסתו של בנק גוררת בעקבותיה שורה של תהיות: כמה כסף הוחזר בסופו של דבר לבעלי המניות ולנושים? מתי הוחזרו הכספים? מתי נודע לבעלי המניות ולנושים שהם צפויים לקבל החזר כספים? ומתי נודע להם כמה הם צפויים לקבל? התשובה על כל אחת מן השאלות האלה ודאי אמורה הייתה להשפיע על התנהגותם. ואולם רק לעתים נדירות ניתנות תשובות. במקום זאת, מקובל להניח שלמושג "קריסה" משמעות ברורה ומפורשת, ולהקיש ממנה על ההתנהגות בעקבות אותה קריסה.
לא אחת גם דנים בהשלכות של קריסת בנק גדול, ובצעדים המתבקשים מצד הרשות המוניטארית, ואולי גם מצד רשויות המס. דיון זה מתעלם לא רק מהסוגיות הנזכרות לעיל, אלא גם מעובדה אחת חשובה: בנקים, שקריסתם הפתאומית הייתה מערערת את המערכת הבנקאית כולה, ואולי את המערכת הפיננסית בכללותה, ככלל אינם קורסים באופן פתאומי. לא ידועה אף דוגמה אחת של קריסה פתאומית של בנק גדול בבריטניה, ואילו קריסתה של קרן הגידור LTCM בארה"ב ב-1998 אינה דוגמה מובהקת לקריסת בנק. בנקים גדולים אינם קורסים מהיום למחר, אלא הם שוקעים לאטם. דוגמה לכך בבריטניה היא מידלנד בנק. בשנות ה-1930, כשבנק זה חנך את משרדי ההנהלה המפוארים שלו ברחוב פּוֹלטרי שבלונדון, מול משרדי הבנק אוף אינגלנד, הוא היה הבנק הגדול בעולם. עם הזמן ירדה קרנו, מצבו החל להידרדר, הוא ספג את ההשפלה של ניסיון ההשתלטות מצד סוכנות הפרסום שלו, ומוּזג בסופו של דבר בתוך HSBC. תהליך זה נמשך כ-50 שנה. נפילתו של קונטיננטל אילינוי נשיונל בנק בארה"ב, המתוארת לעתים כקריסה פתאומית, לא אירעה כלל מהיום למחר. רבים מהבנקים והמוסדות הפיננסיים שניהלו קשרים עם קונטיננטל אילינוי הבחינו בעוד מועד בעלייה מדאיגה בסיכוני האשראי שלו, וצמצמו, או אף ביטלו, את חשיפתם כלפי בנק זה טרם נפילתו.
לסיכום, ראוי לנקוט משנה זהירות כשמשתמשים במושג "קריסה".
מקורות
Arrow, K.J. (1964), “Research in Management Controls: A Critical Synthesis”, in: C.P. Boniniet al. (Eds.), Management controls; New Directions in Basic Research, New York, McGraw-Hill, pp. 317-327.
Borda, J.C. de (1781), “Mémoire sur les élections au scrutin”, Histoire de l’Académie Royale des Sciences, Paris, Imprimerie Royale.
Benston, G.J. (1969), “The Effectiveness and Effects of the SEC’s Accounting Disclosure Requirements”, in: H.G. Manne (Ed.), Economic Policy and the Regulation of Corporate Securities, AEI, Washington DC.
Bowen, H.R. (1943), “The Interpretation of Voting in the Allocation of Economic Resources”, Quarterly Journal of Economics, 58, pp. 27-48.
Dupuit, J. (1844) “De la mesure de l’utilité des travaux publics”, Annales des Ponts et Chaussées, Paris, Éditions scientifiques et médicales Elsevier.
Grossman, S.J. and O.D. Hart (1983), “An Analysis of the Principal-Agent Problem”, Econometrica, 51, pp. 7-45.
Hume, D. (1740), “A Treatise of Human Nature”, Oxford, Oxford University Press.
Lange, O. (1967), “The Computer and the Market”, in: C.H. Feinstein (Ed.), Socialism, Capitalism and Economic Growth, Cambridge, Cambridge University Press, pp. 158-161.
Loeb, M. and W. Magat (1979), “A Decentralised Method of Utility Regulation”, Journal of Law and Economics, 22, pp. 399-404.
Myddleton, D.R. (2004), “Unshackling Accountants”, London, Institute of Economic Affairs.
Pauly, M.V. (1974), “Over Insurance and Public Provision of Insurance: The Roles of Moral Hazard and Adverse selection”, Quarterly Journal of Economics, 88, pp. 44-62.
Repullo, R. and J. Suarez (2004), “Loan pricing under Basel capital requirements”, Madrid, Center for Monetary and Financial Studies.
Ross, S.A. (1973), “The Economic Theory of Agency; the Principal’s Problem”, American Economic Review, 63, pp. 134-139.
Smith, A. (1776), “The Wealth of Nations”, New York, The Modern Library.
Stigler, G.J. (1975), “The Citizen and the State”, Chicago, University of Chicago Press.
Vickrey, W. (1960), “Utility, Strategy and Social Decision Rules”, Quarterly Journal of Economics, 74, pp. 507-535.
Wicksell, K. (1896), “Ein neues Prinzip der gerechten Besteuerung”, in: K. Wicksell (Ed.), Finanztheoretische Untersuchungen nebst Darstellung und Kritik des Steuerwesens Schwedens, London, MacMillan, translated by J.M. Buchanan as: “A new principle of just taxation”, in: R.A. Musgrave and A.T. Peacock (Eds.), Classics in the Theory of Public Finance, London, MacMillan, pp.72-118.
הערות
[1] אני חב תודה לפוֹרֶסט קייפִּי, אנדרוּ קאהוּן, ריצ'ארד אפשטיין ודייוויד מייס על הערותיהם המועילות.
[2] ראוי לציין שתקנות "באזל 1" עדיין תקפות. תקנות "באזל 2" ייכנסו לתוקף בהדרגה.
[3] באמצע המאה ה-20 הייתה המערכת הבנקאית בבריטניה לקרטל עתיר אמצעים הוניים ובעל פעילות מגוונת. ואולם עוד קודם לכן בלטה יציבותה של המערכת.
[4] כהערת אגב, ראוי לציין שאין כל הוכחה שהדוחות הכספיים של חברה מסייעים בניבוי הרווחיות העתידית שלה, למעט במקרים שבהם הדוחות מעידים על הונאה או חוסר מקצועיות בניהול החברה (Benston, 1969).
[5] על רקע אותו טיעון, יש הגורסים שמערכת החוק המבוססת על פסיקות בתי המשפט (Common law) מספקת כלים טובים יותר לפעילות כלכלית מאשר המשפט האזרחי.