כל מה שרציתם לדעת על באזל 2: חלק א'

ועדת באזל לפיקוח על הבנקים (Basel Committee on Banking Supervision) הוקמה בשנת 1975 ע"י ה-BIS לטיפול בנושא הפיקוח הרגולטורי אחר בנקים בעלי פעילות בינלאומית. בוועדה חברים נציגים מארה"ב, בריטניה, בלגיה, קנדה, צרפת, גרמניה, איטליה, יפן, הולנד, שוודיה, ספרד, לוקסמבורג ושוויץ. הועדה פרסמה בשנת 1988 הסדר בין הבנקים המרכזיים בעולם לגבי סטנדרטים משותפים בנושא דרישות הון מינימאליות (Basel Capital Accord) הידוע בשם 'באזל 1'. מסמך זה עסק בעיקר בסיכון אשראי, ושם לו למטרה להבטיח גיבוי של מסגרת הון הולמת בפעילות הבנקאית הבינלאומית, תוך יצירת סביבה מאוזנת ותחרותית יותר. תקנות באזל 1 דרשו מהבנקים להקצות הון השווה ל-8% (בישראל 9%) מהנכסים לאחר שקלול הסיכון, תוך חלוקת תיק ההשקעות לארבע קבוצות סיכון והגדרת רמת סיכון הנעה בין 0% ל-100% לכל קבוצה. בשנת 1996 פרסמה הועדה תקנות אשר הסדירו את הטיפול בסיכון השוק מבחינת הלימות ההון, כך שהסיכון שנותר ללא התייחסות היה הסיכון התפעולי.

באזל 2

במרוצת השנים, עם התפתחות המגזר הפיננסי והבנקאי, פרסום תיאוריות כלכליות חדשות ופיתוח מכשירים פיננסיים מתקדמים היה ברור כי הגישה של מדידת סיכון בצורה אחידה בכל הבנקים אינה רלוונטית עוד לאור ההבדלים בין מוסדות הבנקאות. לשם כך התכנסה ועדת באזל מספר פעמים החל משנת 2001, וביוני 2004 אישרו נגידי הבנקים המרכזיים, וראשי הגופים המפקחים על הבנקים במדינות ה-10G את ההצעה הסופית של הועדה: International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework, מסמך הידוע בשם באזל 2.

תקנות באזל 2 עוסקות בניהול סיכוני אשראי וסיכונים תפעוליים. התקנות דורשות יישום של שלושה נדבכים (Pillar) משלימים: נדבך 1 מפרט דרישות הון מינימאליות לסיכוני אשראי ולסיכונים תפעוליים, ושיטות מתקדמות ומתוחכמות לחישוב הלימות הון. הרעיון הוא להבטיח שההון שמחזיקים הבנקים מתאים לסיכונים שמגלמת הפעילות שלהם כאשר הקצאת ההון משמשת ככרית בטחון כנגד הפסדים בלתי צפויים. נדבך 2 מפרט תהליך בקרה ופיקוח על הלימות ההון של הבנקים ועל איכות מערכות ניהול הסיכונים לרבות מידת המעורבות של ההנהלה וביקורת הפנים. נדבך 3 עוסק במשמעת שוק ומפרט רשימת גילויים נדרשים שיאפשרו לציבור להעריך את מידת היישום של ההנחיות, החשיפה לסיכונים, ותהליך הערכת הסיכונים בבנק כמו גם את הקצאת ההון של הבנק.

סיכון אשראי מוגדר כסיכון להפסד כתוצאה מכך שלווה לא יוכל להחזיר את ההלוואה שניתנה לו. באזל 2 מציע שתי גישות למדידת סיכון אשראי: הגישה הסטנדרטית וגישה המבוססת על מודל דירוג פנימי(Internal Ratings Based – IRB) אשר גם היא נחלקת לשניים: גישת מודל פנימי פשוט וגישת מודל פנימי מתקדם.

סיכון תפעולי מוגדר כסיכון להפסד ישיר ועקיף כתוצאה מכשל, אי התאמה של תהליכים פנימיים, אנשים, מערכות או תוצאה של אירועים חיצוניים. דוגמאות לסיכון תפעולי כוללות: הונאות פנימיות וחיצוניות, פגיעה בנכסים פיסיים (טרור, ונדליזם, רעידת אדמה), כישלונות במערכות מידע (פגיעה בחומרה או בתוכנה, כשל בגיבוי במערכת והעדר תכניות להמשכיות עסקית), עסקאות כושלות וניהול תהליכים כושל. באזל 2 מפרט שלוש גישות למדידת הסיכון התפעולי: הגישה הבסיסית, הגישה הסטנדרטית וגישות מדידה מתקדמות (Advanced Measurement Approaches – AMA)

סיכון שוק מוגדר כסיכון להפסד הנובע מתנודתיות במחירי השקעות הנסחרות בשווקים בינלאומיים. הטיפול בסיכון השוק הוסדר, כאמור, עוד בשנת 1996. הנחיות באזל 2 עוסקות בהיבט צר של סיכון השוק[1] (Interest Rate Risk in the Banking Book). בישראל, פרסם בנק ישראל במסגרת הוראות ניהול בנקאי תקין את הוראה 339 לניהול סיכונים ואת הוראה 341 בדבר הקצאת הון בגין החשיפה לסיכוני שוק. הוראות אלה מסדירות את הטיפול בזיהוי, ניהול, מעקב ובקרה של החשיפות לסיכונים ובהקצאת ההון בגין החשיפה לסיכונים הנגזרים משינויים בשערי ריבית, במחירי ניירות ערך בשערי החליפין ובאינפלציה.

לגבי סיכונים אחרים, ועדת באזל מצפה כי הבנקים יחלו בפיתוח טכניקות שיאפשרו להם טיפול בסיכונים נוספים כגון סיכון מוניטין וסיכון אסטרטגי, שלא טופלו עד כה.

על מנת לעמוד בדרישות באזל 2, על הבנק למלא מספר דרישות איכותיות ובהן אישור של הגוף המפקח למודל המיושם בגישות המתקדמות. כמו כן, קבעה הועדה כללים לזיהוי ולכימות סיכוני אשראי וסיכונים תפעוליים, כאשר גם כאן נדרש בראש ובראשונה איסוף מידע ותיעודו, והערכה של אינדיקאטורים שונים המרכיבים את הסיכון.

בסקר שערכה Deloitte במוסדות פיננסים בעולם, לגבי יישום גישות בניהול סיכוני אשראי עולה, כי כשליש מהבנקים סבורים כי הם עומדים בדרישות הגישה הסטנדרטית, בעוד שמעט בנקים סברו כי הם עומדים כעת בדרישות הגישות המתקדמות (IRB). לגבי גישת הדירוג הפנימי המתקדם, 22.7% מהבנקים בצפון אמריקה סבורים כי היכולות הנוכחיות שלהם מאפשרות להם ליישם גישה זו, כ-70% מהבנקים באירופה מתכוונים ליישם גישה זו בעתיד, בעוד כמעט 75% מהבנקים באזור אסיה-פסיפיק אינם מתכוונים ליישם את הגישה המתקדמת.

בבחינת הגישות המועדפות לניהול סיכונים תפעוליים, אסיה-פסיפיק הינו האזור היחיד בו רוב הבנקים ציינו כי הם מעדיפים את הגישה הבסיסית. באירופה לעומת זאת כ-75% מהבנקים מעדיפים את גישת המדידה המתקדמת – AMA.

לו"ז ליישום

לוח הזמנים שנקבע ליישום החלטות הועדה הינו סוף שנת 2006, ואולם הוחלט כי תינתן שנה נוספת של הערכות לבנקים שיבחרו ליישם את הגישות המתקדמות. ארכה זו ניתנת לשם בחינת ההשפעה של המעבר לגישה החדשה תוך חישוב מקביל של הקצאת ההון לפי הגישה הקיימת ולפי הגישה המתקדמת שנבחרה ליישום. מועד היישום שנקבע לבנקים אלה הינו סוף שנת 2007. על מנת לעודד בנקים ליישם גישות מתקדמות נקטה הועדה בתמריצים נוספים ובראשם שיעור הקצאת הון נמוך יותר.

ועדת באזל מעודדת את גופי הפיקוח של המדינות השונות לשקול את היתרונות הגלומים בתקנות באזל 2 ולפרסם גישה נבחרת ולוח זמנים ליישום שיכול להימשך אף מעבר לתאריכים שקבעה הועדה, זאת בהתחשב במשאבים ובאילוצים הקיימים בכל מדינה. על הגוף המפקח לשקול יישום אלמנטים עיקריים של באזל 2 אף אם דרישות ההון המינימאליות אינן מתקיימות במלואן בתאריך שנקבע על ידי הועדה.

בישראל פרסם בנק ישראל באוקטובר 2004 טיוטת קווים מנחים לדירוגי אשראי לחברות, בנקים ומדינות. על פי הטיוטה, התייחסות מפורטת לנושא לוחות הזמנים המותאמים להיערכות בישראל תפורסם במועד מאוחר יותר.

בנקים שבתחולה

מדינות אירופה כבר הודיעו כי הנחיות באזל החדשות יחולו על כל הבנקים באיחוד האירופאי. בארה"ב, יישום באזל 2 יהיה חובה עבור מספר מצומצם של בנקים גדולים (ההערכה נעה סביב 20- 10 בנקים), אשר יידרשו ליישם את הגישות המתקדמות. יישום גישות אלה על ידי בנקים נוספים יהיה על בסיס התנדבותי. מדינות רבות נוספות הודיעו כי יאמצו את ההנחיות שפורסמו על ידי הועדה כצעד הכרחי להשתלבות בקהילה הפיננסית הבינלאומית.

גופי פיקוח רבים במדינות שאינן מיוצגות בועדת באזל החלו לבחון את מידת המוכנות של מדינותיהם ולתכנן את המעבר לבאזל 2. בכדי לעודד מגמה זו מינתה הועדה קבוצת עבודה הכוללת ברובה חברים ממדינות שאינן חברות ב-10G על מנת לדון בסוגיות הקשורות ביישום באזל 2 במדינות אלה, לעזור ולייעץ בנושאים כגון האם ומתי ליישם את באזל 2 ולספק עצות פרקטיות לגופים המפקחים לקראת השינוי הצפוי.

יישום אפקטיבי של באזל 2 דורש התאמה לנסיבות הקיימות במדינה ובשווקים המקומיים, הוא אינו מחייב בהכרח יישום מלא על ידי כל הבנקים. גופי הפיקוח, ידרשו למצוא את האיזון המתאים בין תקנות באזל 2 לבין נושאים אחרים הנמצאים על סדר היום. מטרת באזל 2 אינה לכפות את ההנחיות החדשות, אלא להניח יסודות מוצקים של תקנות הון, פיקוח ומשמעת שוק ולקדם את תחום ניהול הסיכונים והיציבות הפיננסית. אלמנט מפתח שעל מדינות לשקול לפני המעבר לבאזל 2 הוא האם קיימת במדינתם סביבת פיקוח טובה. המפקח יכול להחליט על המשך השימוש בשיטת הקצאת ההון הנוכחית או על יישום שיטה פחות מורכבת בבנקים להם אין פעילות בינלאומית ולמקד את המאמצים בבניית מסגרת פיקוח תקינה ובהגברת משמעת השוק. כמו כן, על המפקחים להעריך את המבנה הרגולטורי-חוקי הקיים, משאבי האנוש, מדיניות הגילוי והחשיפה הקיימת כמו גם את מידת שיתוף הפעולה של הממשלה והפרקטיקה החשבונאית הנהוגה.

בעת ההחלטה על אופן יישום התקנות החדשות, על המפקחים להתחשב בגורמים כגון: מבנה מערכת הבנקאות במדינה, מידת המורכבות והתחכום של המגזר הבנקאי, המטרות והאסטרטגיות של הפיקוח בחישוב הקצאת הון, השפעת יישום התקנות על התפתחות מכשירים ושירותים פיננסיים חדשים ויחסי גומלין עם רשויות אחרות במדינה.

משהתקבלה החלטה עקרונית לגבי יישום באזל 2, על הגוף המפקח להגדיר איזו מהגישות ייושמו ומהי אוכלוסיית הבנקים עליה יחולו הכללים. בכל הנוגע לבנקים גדולים ומורכבים, בעלי פעילות בנקאית בינלאומית, יש להבטיח שעם הזמן הם יוכלו להתקדם לגישות מתקדמות ומורכבות יותר המפורטות בבאזל 2. המעבר לגישות אלה יקדם את מטרות הבנקים, המפקחים והשוק כולו. בהחלטה לגבי תחולת באזל 2 יש להביא בחשבון שיקולים כגון: גודל הבנק (נתח הבנק בשוק הבנקאות), אופי ומידת המורכבות של פעילות הבנק בתחומי העיסוק השונים, פריסה בינלאומית (נתח מוחזק על ידי בנקים זרים או החזקה בבנקים זרים), פעילות בשווקים בינלאומיים, פרופיל הסיכון ואופן ניהול הסיכונים בבנק.

עלויות

לבאזל 2 השפעה תפעולית מקיפה על פעילויות הבנק אף יותר מפרויקט K2Y ("באג 2000"), שכן מדובר בפרויקט מתמשך המשנה את התפיסה הבנקאית המקובלת והקשור למגוון רחב של פעילויות הבנק. יישום תקנות באזל 2 כרוך בהשקעות ראשוניות גבוהות מאד בשל הצורך בהטמעת שינויים בתהליכים העסקיים, בשינוי ובהוספה של אפליקציות מחשוב ובשילוב של נתונים ממערכות שונות בבנק. עלות יישום התקנות עשויה להגיע להיקפים הנעים בין 100 ל-150 מיליון אירו לבנקים באירופה בשלוש השנים הקרובות, כתלות בגודל הבנק. בנקים רבים סבורים כי התקנות יביאו לניהול טוב יותר ולהשגת יתרון על המתחרים, ולכן אינם נרתעים מההשקעות הנדרשות ליישום ההנחיות החדשות. יתרה מזאת, הכללים החדשים שפורסמו בתקנות עשויים להוות מנוף להורדת הקצאת ההון הנדרשת ולהביא לשיפור הרווחיות ולצמיחה.

מחקרים בנושא מראים כי בנקים באירופה ערוכים יותר ליישום ההנחיות החדשות. 75% מהבנקים באירופה ציינו כי ביצעו בחינה אסטרטגית להערכת צרכים ליישום התקנות לעומת 22% באסיה ו-12% בארה"ב, ואילו 60% מהבנקים באירופה החלו בהערכות ליישום באזל 2 לעומת 15% באסיה ו-2% בארה"ב. בנושא העלויות, אי הודאות גבוהה יותר – בנקים רבים לא יודעים לספק אומדן לעלויות שידרשו. מבין הבנקים שסיפקו הערכה ציינו יותר מ-90% מהבנקים הבינוניים כי הם מצפים להשקיע פחות מ-61 מיליון $, בקרב הבנקים הגדולים כשני שליש צופים השקעה של מעל 61 מיליון $ ושליש נוסף צופה שההוצאות יגיעו ל-122 מיליון $.

היערכות בישראל

בבנקים בישראל מנסים לגבש מדיניות לגבי אופן יישום באזל 2. על פי הערכות, כ-70% מהבנקים בישראל מתכוונים לאמץ את המודלים של באזל 2. התקנות יכנסו לתוקף בשנת 2007 והן יחולו על גופים המקיימים קשרים עסקיים עם האיחוד האירופי והשוק האמריקאי. מאחר והגישות השונות להקצאת הון מתבססות על מסדי נתונים של שלוש שנים, הבנקים נערכים להשקעת סכומי כסף גדולים ליישום התקנות שהיקפם עשוי להגיע לעשרות מיליוני ש"ח.

במסגרת הערכות זו יצטרכו הבנקים הגדולים לשנות את מערכות החישוב של סיכוני האשראי והתפעול ולקיים מערכי דירוג פנימיים של לווים, סיכוני אשראי וסיכונים תפעוליים. בין היתר יהיה על הבנקים להשקיע במערכות התוכנה, בפיתוח יישומים חדשים ובנייה או התאמה של מודלים לניהול סיכונים. יש לציין, כי במספר בנקים מיושמות כבר היום מערכות דירוג אשראי. בהוראה 357 לניהול בנקאי תקין הנחה המפקח על הבנקים לבצע הערכת סיכונים מתמשכת על מערך טכנולוגיית המידע תוך התייחסות למכלול הסיכונים הפוטנציאליים הקשורים בניהול מערך טכנולוגיית מידע. בהקשר זה נשאלת השאלה האם הערכת הסיכונים מבוצעת בבנקים גם לאור הנחיות באזל 2. לצד שינויים אלה יצטרכו הבנקים לשנות תפיסה ותהליכי עבודה, שכן באזל 2 מחייב את הבנקים לחשיפה שיטתית של נתונים וסיכונים שאותם נהגו להצניע עד כה.

הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל, פרסם, כאמור, טיוטת קווים מנחים לדירוגי אשראי לחברות, בנקים ומדינות. הטיוטה מתבססת בעיקר על הנחיות באזל 2 ועל טיוטת המדריך הפיקוחי של רשויות הפיקוח האמריקאיות, ומפרטת סטנדרטים בסיסיים לבניה, לתפעול ולתיקוף מערכות דירוג, הגדרות וסטנדרטים לאופן כימות רכיבי הסיכון השונים, מנגנוני הפיקוח והבקרה הנדרשים והנתונים שעל הבנקים לאסוף. בנק ישראל מבקש, לאור מורכבות הבניה וההפעלה של מערכות דירוג מתקדמות, לקיים דיאלוג עם הבנקים בנושא זה, ואף הקים לצורך כך פורום התייעצות כללי ויקיים מפגשים נפרדים עם התאגידים הבנקאיים השונים. בנק ישראל צפוי לפרסם גם התייחסות לדירוג אשראי קמעונאי ולטיפול המימונים ייעודיים (SL-Specialized Lending) ובשלב מאוחר יותר יטופלו נושאים הקשורים לטכניקות הפחתת סיכון (Risk Mitigation).

בתחילת מאי השנה, פרסם המפקח על הביטוח במשרד האוצר, נייר עמדה הדן בסוגיות הנוגעות לניהול סיכוני אשראי ע"י חברות הביטוח ובכלל זה באזל 2. על פי נייר העמדה, מוצע כי כבר בשלב זה כל אותן נקודות המופיעות בבאזל 2 המתייחסות לתפעול וניהול האשראי על ידי הבנקים יופעלו בהתאמות הנדרשות ע"י חברות הביטוח. עוד מוצע, כי בדומה לתאגידים בנקאיים, בשלב זה מבטחים יעשו שימוש בדירוג פנימי כאבן יסוד לניהול סיכוני אשראי הטבועים במתן הלוואות, לפיקוח ובקרה פנימית על סיכונים אלה, תוך שימת דגש על עקרונות כמו שקיפות, אחריות מקצועית, ואחריות ומעורבות הדירקטוריון וההנהלה. בשלב שבו יורחבו דרישות ההון בישראל גם בשל נכסים, ישמש הדירוג גם לצורך הקצאת ההון ההולם את הסיכונים, בהתאמה עם התפתחות השימוש בדירוג פנימי במערכת הבנקאית בישראל ובהתבסס על הוראות באזל 2.

סיכום

הגישות המתקדמות בבאזל 2 יאפשרו לבנקים לחשב את הקצאת ההון הנדרשת באופן מדויק יותר המשקף את הסיכון האמיתי לו הם חשופים. דרישות ההון המינימאליות תחת גישות אלה הינן נמוכות יותר בהשוואה לגישות הפחות מתקדמות, וזאת על מנת לתת לבנקים תמריץ ליישם את הגישות המתקדמות, ולפצות אותם על ההשקעות הרבות שידרשו ליישומן. חשוב להזכיר, כי על פי נדבך 3 על הבנקים לעמוד בדרישות חשיפה לגבי אופן ומידת היישום של באזל 2, ולכן השוק יוכל "להעניש" בנקים שלא בחרו ליישם גישות מתקדמות.

בישראל, בנק ישראל דוחף ליישום הגישות המתקדמות, וזוהי גם המגמה המסתמנת בקרב הבנקים הגדולים שיאמצו גישות אלה כחלק מאסטרטגיה להשתלבות בפעילות הבינלאומית, לפיתוח שווקים נוספים ולהרחבת פעילותם, ולאור המשאבים הדרושים, העומדים לרשותם, ליישום גישות אלה. בבנקים קטנים, נראה כי היבטי עלות-תועלת יקבלו משנה תוקף, כך שלמרות החיסכון הפוטנציאלי בהקצאת הון, ההשקעה הכרוכה במחשוב ובגיוס כח-אדם מיומן לצורך יישום הגישות מתקדמות תהיה השיקול המכריע.

בחלקו השני של המאמר אשר יופיע בגיליון הבא, ניתן דגש על השלבים המקדימים שיש לבצע לפני יישום פתרון טכנולוגי: תכנון אסטרטגי, ביצוע סקר פערים וגיבוש תכנית ליישום הפרויקט, שלבים אלה נדרשים על מנת להבטיח יישום מוצלח של פרויקט באזל 2.

הערות

[1] בנובמבר 2005 פורסם עדכון להנחיות באזל 2 שעיקרו נוגע להיבטים נוספים בניהול סיכון שוק.