"למרות הקונצנזוס ששנת 2013 תהיה יותר טובה מ-2012, אני בכלל לא בטוח בכך. מאחר שאנחנו לא רואים את השפל, גם לא רואים את העלייה שאחריו. אני חושב שהשנה הבאה תהיה פחות טובה מ-2012, אבל ישראל עדיין צפויה ליהנות מרמת צמיחה סביב 3%, מהמשך היציבות בתעסוקה ומיציבות במשק". כך אומר מנכ"ל משרד האוצר, דורון כהן, בראיון למגזין בנקאות.
דורון כהן מונה למנכ"ל האוצר במאי השנה, לאחר שכיהן כמנכ"ל בפועל מספטמבר 2011. בתוך זמן קצר יחסית הוא מצא את עצמו נערך להתנהלות תקציבית בתקופה מורכבת של ערב בחירות, כאשר כולם מצפים ממנו לשמור על הקופה, אבל גם להכין תשתית רפורמות לכל ממשלה חדשה שתקום.
האחריות האישית עליך, כמנכ"ל האוצר, גוברת בתקופת מערכת הבחירות. אתה רואה את עצמך כ"מבוגר האחראי"?
"אני לא אוהב להשתמש במונח 'מבוגר אחראי', כי יש בו התנשאות על אחרים, אבל אני אומר שצריך להיות אחראי. האחריות מתבטאת הן בהתנהלות השוטפת והן בהכנת מצע לסדר יום, משימות ואתגרים לממשלה הבאה, שתבחר במה היא מעוניינת להתמקד. אם ישנם אתגרים שצריך להתמודד אתם, כמו בעיה של הזדקנות אוכלוסיה, שירותי בריאות או פנסיה – צריך להעלות אותם על סדר היום ולהציע דרכים להתמודד איתם.
"התחלנו להיערך לפני כחודשיים לתקציב במתכונת של של 1/12. אני שומע אמירות שתקציב כזה הוא טוב, כי הוא יותר קטן וחסכוני, אבל אם לא הצלחנו להגיע לקיצוץ במסגרת הכלל הפיסקלי, איך נצליח לבצע קיצוץ יותר גבוה? התפקיד שלנו הוא להקנות יציבות כדי שהמדינה תתפקד במסגרת היעדים שנקבעו.
"בעבר היה מקובל לדבר על כלכלת בחירות, שהתבטאה בכך שחודשיים-שלושה לפני הבחירות הממשלה היתה מתחילה לשחרר תקציבים. המציאות היום שונה. אנחנו פועלים לפי הרבה כללים ונהלים ותוך שקיפות מלאה לציבור, כך שאין יכולת אמיתית לעשות מהלכים כאלה".
במשרד האוצר מסוגלים להגיע לחשיבה אסטרטגית בתקופה כזו?
"במהלכים של חילופי שלטון אנחנו רוצים לעלות מדרגה בתפקיד ה-Civil Servant . התפקיד של השירות הציבורי הוא לחשוב כל הזמן על תוכניות אסטרטגיות. כאשר מדברים על טיפול אסטרטגי, הכוונה היא לשני דברים: טיפול על פני זמן ממושך, התמודדות עם בעיה פרמננטית ולא כיבוי שרפה, אבל גם התמודדות עם בעיה רוחבית – כלומר לא בעיה שקשורה למשרד אחד אלא מקיפה מספר משרדים.
"מיד לאחר ההודעה על הקדמת הבחירות, קיימנו דיונים באוצר בשלושה תחומים. הראשון, מהלכים דחופים שמחייבים החלטות ממשלה או תהליכי חקיקה לפני סוף השנה שעדיין לא טופלו, כמו הרווחים הכלואים. השני, התמודדות עם תקופת המעבר, כגון השלכות התנהלות לפי תקציב 1/12, והשלישי – איך נערכים ליום שאחרי, כאשר נצטרך להגיש לממשלה תקציב, חוק הסדרים חדש, רפורמות, סדר יום כלכלי לממשלה הבאה. צוותי מטה של האוצר, בשיתוף גורמים אחרים, יכינו לממשלה שתיבחר את הצעת האוצר לרפורמות ושינויים שאנחנו מציעים לבצע לאחר הבחירות".
יש סיכוי להשלים רפורמות שלא בוצעו?
"יש רפורמת שנתקשה להשלים, כמו בנושא ועדת הריכוזיות, בגלל קושי להשלים הליכי חקיקה כאשר הכנסת בפגרה. תקופת פגרה לפני בחירות בעייתית יותר מפגרות אחרות, כי בשבועות הקרובים חברי הכנסת יהיו עסוקים בפריימריז ויהיה קשה להביא אותם לדיונים. בנושאים אחרים, כמו העמקת הגבייה, ועדת המזון והפרטת תעש, נמשיך את הדיונים. קיימים נושאים שאינם מחייבים החלטת ממשלה ונמשיך לטפל בהם, כדי לקבלת החלטות בעצמנו, או יחד עם הרגולטורים, או כדי להכין אותם לממשלה הבאה".
הזכרת את תעש, ויש לך ניסיון בתהליכי הפרטות, אתה באמת מאמין שניתן לקדם תהליכים כאלה בתקופת בחירות?
"לא, הפרטות חדשות בוודאי לא ניתן לקדם בתקופה כזו, ואני לא מדבר על מכרז למכירות תעש בשבועות הקרובים, אבל חשוב להשלים את התהליכים הפנימיים של ההפרטה. זו התמודדות בעיקר בשני תחומים – הבירוקרטיה המשרדית והעובדים. האתגר הכי גדול הוא להגיע להסכמים עם העובדים".
איך מתמודדים עם הסכנה לגידול הגירעון?
"הסכנה בהגדלת הגירעון, כאשר עובדים במתוכנת תקציב של 1/12 היא לכאורה פחותה, כי אנחנו למעשה פועלים על-פי תקציב 2012 עם אפשרות להוסיף לכל היותר את עליית המדד, בעוד שאם היינו פועלים על פי הכלל הפיסקלי, ניתן היה לבצע הגדלה נוספת של כ-3% בהתאם לשיעור הצמיחה. למעשה, קיימת רק מסגרת תקציב ואין תקציבי משרדים. האוצר אמור להסיט כספים בהתאם לחוקים וחוזים.
"המהלך החשוב ביותר שביצענו היה אישור חבילת המיסים בממשלה בסוף יולי, כאשר הסתמנה אפשרות שלא יהיה תקציב ב-2013. חלק קטן מחבילת המיסים נועד להתמודד עם הגירעון של 2012 ורובה עם הגירעון של 2013. זה מהלך חשוב מאוד, כי בתסריט הכי אופטימי, עד שתקום ממשלה חדשה ועד שהיא תגיע לדון בתקציב, תוך כדי תקופה של חגים (פסח) – התקציב יובא לאישור הכנסת במקרה הטוב בחודש מאי ואם להיות יותר ריאליים – לא לפני יוני 2013. במצב כזה, אם למשל רוצים להגדיל מיסים, מפסידים חצי שנה, כי כל מה שמוגדר כמס הכנסה חייב להיקבע על בסיס קלנדרי. לכן, חבילת המיסים שאושרה היא ההתמודדות הכי חשובה עם הגירעון. אם נצליח להכניס לקופת המדינה את הסכום של 14 מיליארד שקלים שנובע מכל צעדי המיסוי, תישאר לנו התמודדות רק עם צד הוצאות הממשלה".
איך תסתיים 2012 במשק הישראלי?
"2012 מסתיימת יותר טוב ממה שצפינו מבחינת המאקרו. באמצע 2011 התחלנו לראות האטה, כתוצאה מהמשבר באירופה. היה קונצנזוס על כך שנקודת השפל במשבר האירופי תהיה בתחילת 2012 ואחר-כך תתחיל התאוששות. בפועל, לא התרחש משבר קולוסאלי, לאור ההזרמות שהובטחו ליוון, ולכן המשבר לא הגיע בחודש מרץ, אבל חזר במאי-יוני ולמעשה חוזר אלינו כל הזמן. בפועל, במקום משבר עולמי של התרסקות, רואים משבר של דשדוש הולך ומתמשך.
"מבחינת ישראל, 2012 היתה טובה יותר מהציפיות שלנו, בוודאי ביחס למתרחש בעולם. אני מסתכל בחשדנות על נתוני הלמ"ס בתחום התעסוקה, מאחר שהיו יותר מדי שינויים, כולל צורת המדידה. אבל בכל מקרה רואים מתחילת השנה יצירה של למעלה מ-100 אלף מקומות עבודה, כאשר בקצב נורמלי אמורים לייצר 60 אלף מקומות עבודה בשנה, ונרשמת עלייה יפה בשיעור ההשתתפות של נשים וירידה בשיעורי האבטלה. גם אם בחודש מסוים יש עלייה בשיעור האבטלה, היא תמיד מלווה בעלייה גבוהה בשיעור ההשתתפות, כך שבסך הכל יש יותר מועסקים במשק.
"בתחום ההשקעות ההיקף אינו דומה לרמה בשנתיים הקודמות (2012-2011), שבהן ההשקעות במשק גדלו בשיעור של 35% לעומת 2009 – גם בנדל"ן וגם במכונות וציוד. זה היה מנוע הצמיחה העיקרי שאינו קיים ב-2012, אבל עדיין נמשכות ההשקעות, הצמיחה והגידול בתעסוקה".
מהי התחזית שלך ל-2013?
"למרות הקונצנזוס ששנת 2013 תהיה יותר טובה מ-2012 – אני בכלל לא בטוח בכך. מאחר שאנחנו לא רואים את השפל, גם לא רואים את העלייה שאחריו. אני חושב שהשנה הבאה תהיה פחות טובה מ-2012, אבל ישראל עדיין צפויה ליהנות מרמת צמיחה סביב 3%, מהמשך היציבות בתעסוקה ומיציבות במשק. החל מהרבעון השני של 2013 צפויה גם השפעה חיובית מזרימת הגז, שתסיים את התלות שלנו באספקת גז חיצונית.
"בנושא הגירעון וההוצאה הממשלתית, צריך לזכור שזו פעם ראשונה ששיעור הביצוע של התקציב יהיה יותר מ-100%, ולא בגלל חריגה אלא מאחר שמבצעים תוכניות שתוקצבו בשנה קודמת (2011). זה יגרום לכך שהגירעון יגדל לרמה של 4% ואולי יותר, אבל זה רק עניין טכני שנובע מביצוע תקציב ולא ממדינות פיסקאלית חסרת אחריות.
"שר האוצר הביא לממשלה ארבעה יעדים שאמורים להבטיח את המשך הצמיחה לטווח הארוך. הראשון הוא החינוך: ב-2013 תקציב החינוך, בלי השכלה גבוהה, צפוי לגדול ב-6 מיליארד שקל (כולל מבצע עוז לתמורה של התיכוניים, המשך אופק חדש ביסודיים, גני ילדים חינם לגילאי 3-5 וצהרונים). השני – שימור היתרון הטכנולוגי של ישראל, באמצעות הגדלת תקציב האוניברסיטאות, השלישי – תשתיות, הכולל גידול בתשתיות תחבורה בהיקף 5 מיליארד שקל. היעד הרביעי – שיפור התעסוקה בעיקר בקרב ערבים וחרדים".
למחירי הדיור הגבוהים עדיין אין לכם מענה.
"מחירי הדיור מושפעים בצורה ישירה מהריבית. אמנם נוטרלה זמנית ההשפעה של הריבית לזמן קצר, אבל הריבית לטווח ארוך נמוכה. בסופו של דבר, יכולת התשלום של המשכנתא הוא מרכיב מרכזי שמשפיע על שוק הדיור. תפקיד הממשלה הוא לטפל בעיקר בצד ההיצע. היעד שנקבע למינהל התכנון במשרד הפנים ל-2012 הוא תכנון של 60 אלף דירות חדשות, מתוכן 40 אלף באזור המרכז, ובינתיים עומדים ביעדים. צריך לדאוג לכך שהקרקעות האלה עוברות למינהל והוא מעביר אותן לשיווק. אם המינהל יבצע זאת, נעמוד בצרכי השוק, כי אין צורך בישראל ביותר מ-35 אלף דירות חדשות בשנה. נעשו צעדים מאוד חשובים בתחום ההיצע, אבל מטבע הדברים ההשפעה שלהם נפרסת על פני תקופה ארוכה יותר. אני מאמין שנראה את המינהל משווק יותר קרקעות ב-2013 ותהיה לכך השפעה".
השפעה זה אומר ירידה במחירי הדירות?
"זה אומר שיהיה מספיק היצע והשתתפות ערה במכרזים. צריך לטפל גם בנושא המימון, שקשור גם לתחרות במערכת הבנקאית וליכולת של הבנקים לתת אשראי. הבעיה היא שהבנקים הגדולים די ממצים את יכולת המימון שלהם בענף הנדל"ן. אולי עכשיו, עם ההתעוררות במשק, הקבלנים ימכרו יותר דירות ויפנו מסגרות אשראי לטובת בנייה חדשה. בטווח הארוך יותר, אנחנו רוצים לראות כניסה של עוד גורמים מממנים, בעיקר גופים מוסדיים, ושיתופי פעולה בין הבנקים הבינוניים למוסדיים".
הזכרת את הבעיות בתחום האשראי. בשנה האחרונה היתה תקופה שבה היה חשש ממחנק אשראי קשה ואחר-כך נדמה היה שהמצב לא חמור עד כדי כך. איך זה נראה כיום?
"בתקופות שבהן חששו ממחנק אשראי, אנחנו גם חששנו מהגדלת האשראי. החשש היה שירידה במחירי הדירות תוביל למשבר בשוק הנדל"ן שיתגלגל למשבר בשוק הבנקאי ויפגע ביציבות. כאשר מדברים על האשראי, יש לזכור קודם כל שמדינת ישראל היא אחת המדינות השמרניות מבחינת מינוף, גם בקרב משקי הבית וגם בסקטור העסקי. רמת המינוף בארץ היא בסדר גודל של 100% תל"ג לעומת מדינות אחרות שבהן השיעור מגיע ל-300%. כלומר, בניגוד לתדמית שבישראל כולם ממונפים, זה לא נכון – הציבור לא ממונף, הבנקים בישראל שמרניים, הרגולציה הדוקה, ובסך הכל הישראלים הם בעלי אופי שמרני ולא מהמר. לכן, צריך פחות לחשוש משחרור של המערכת בתחום האשראי, ואחת המשימות היא לחשוב יחד עם הרגולטורים איך לאפשר למשק לפעול יותר".
רגולציה הדוקה קשורה גם ליוזמות מסוג הוועדה להגברת התחרותיות בבנקים. מה דעתך על המסקנות שלה?
"אנחנו מוטרדים מנושא התחרות במערכת הבנקאות ומעוניינים בהגברת התחרות באמצעות גורמים פיננסים אחרים, בין אם אלה גופים מוסדיים ואשראי חוץ-בנקאי אחר, הלוואות מחו"ל או כל צורה אחרת של תחרות. אישית, אני חושב שצריך להתמקד פחות בחידושים מסוג בנק אינטרנטי או אגודות הלוואה וחיסכון, וגם בנק הדואר לא פיתרון שלם. המיקוד צריך להיות בחיזוק הבנקים הבינוניים. במסגרת מהלכי הרגולציה שנעשו בעבר – גם הרחוק וגם הקרוב יותר – החילו את הכללים גם על הבנקים הבינוניים וצריך להקדיש לכך מחשבה שנייה. אם רוצים לחזק את התחרות, יש לחזק דווקא את הבנקם הבינוניים, והבעיה היא שתהליכי הרגולציה נותנים יתרון לגודל ומקשים על בנקים בינוניים לפעול בשוק. דרגות החופש שיוענקו לבנקים הבינוניים אינן נובעות מהכרח מהפיקוח על הבנקים, אלא יכולות להגיע מרגולציה אחרת".
בשוק ההון לא חסרות בעיות: האשראי החוץ-בנקאי, תספורות של לווים גדולים, ירידה בהיקף הפעילות בבורסה.
"יש גידול באשראי החוץ-בנקאי אבל הוא לא מספיק – הן בהיקף הגידול והן בגיוון האשראי. אין מספיק כניסה של גופים מוסדיים לפרויקטים, נרשמת ירידה בקנייה של אג"ח חברות ובכניסה לשוק ההון בכלל, וכל זה מתחבר לצמצום בפעילות בשוק ההון .הבעיות בשוק ההון מטרידות אותנו הן בהיבט של האשראי והן בהיבט של ההשקעות ושל שוק ההון כשלעצמו. קיימנו מספר פגישות ואנחנו מנסים לבחון איך להתמודד עם הבעיות האלה. חלק מהבעיות 'מיובאות' מחו"ל ומאפיינות גם את השווקים הגלובלים. הבעיה בישראל ובשווקים הגלובליים היא לא ברמת השערים, שעולה גם אצלנו וגם בעולם, אלא בהיקף הפעילות. בעולם אפשר לחבר את הירידה הזו לצמצום בפעילות המשקית ולהאטה. אצלנו זה קורה דווקא על רקע של צמיחה סבירה".
איך מתמודדים?
"צריך להתאים כל רגולציה לרוח הזמן, ואנחנו לא מתביישים לבחון מחדש החלטות רגולטוריות שהתקבלו בעבר ולראות אם הן עומדות במבחן המציאות. ייתכן שצריך לתקן אותן. אנחנו לא חושבים שהגורם לירידה בפעילות הוא הגדלת מס רווח הון על הבורסה, אבל אם היינו חושבים שזה הגורם, היינו מתמודדים גם איתו. בכל מקרה, שמנו לעצמנו מטרה חשובה להחזיר את שוק ההון לפעילות בהיקפים שהיו בעבר ורואים בכך יעד".
למה הייעוץ הפנסיוני, באמצעות מערכת הבנקאות, לא מצליח להתרומם מאז רפורמת בכר?
"זה חלק מהדברים שצריך לבחון. מתן ייעוץ פנסיוני על ידי הבנקים היה חלק מעקרונות ועדת בכר, אבל הבעיה יותר מורכבת. כאשר הבנקים מכרו את קופות הגמל, אף אחד לא חשב שנגיע למצב שכמעט כל הקופות מוחזקות על ידי חברות הביטוח, שגם מחזיקות בסוכנים. חברות הביטוח קנו את הסוכנויות להסדרים פנסיוניים, והשוק הזה הפך עוד יותר ריכוזי".
השורה התחתונה היא שהישראלים אינם מקבלים ייעוץ פנסיוני בשום מקום.
"זה נכון, ואנחנו חושבים איך ליצור ייעוץ פנסיוני עצמאי. אני רואה דוגמאות של אנשים מאוד מבינים, שעוסקים בפיננסים, שהלכו לסוכן ביטוח שאין לו מושג אפילו בחישובי ריבית, כדי שיקבע להם את חישובי הפנסיה. בסופו של דבר הסוכן הזה נתן להם את ההסדר שבו הוא מקבל את העמלה הכי גבוהה. אנשים משקיעים יותר זמן בהשוואה של מחיר הקוטג' מאשר בנושא הייעוץ הפנסיוני. האוצר מוטרד גם מנושא מיחס התחלופה של השכר מול הפנסיה, לאור הזדקנות האוכלוסיה וירידה בשיעורי הריבית. הגענו למצב שבו אצל חלק גדול מהאנשים יחס התחלופה הוא פחות מ-50%.
"תחום הפנסיה הוא אחד הנושאים שניתן לבחון בתקופה של 'בין השמשות', ואנחנו מתכוונים לבחון את עולם הפנסיה, גם התקציבית וגם המופרטת, כולל הטבות המס – האם הן משרתות או לא את המטרה. הכי קל לומר: תחזרו לאג"ח מיועדות, אבל זה לא נכון. מעבר לנזקים לתקציב, לניהל החוב של המדינה ולשוק ההון, זה נזק לאנשים עצמם, כי הסדר כזה לא ייתן להם את הפנסיה המקווה.
"בנוסף, אין לפסול גם שימוש במודל הטיפש, 'מודל הקוף', שקיים בארה"ב. כלומר לאפשר לאנשים לבחור במודלים נטרליים, באמצעות האינטרנט, וכל אחד יוכל לבחור – בעלות נמוכה, עם שירות מינימלי וייעוץ מינמלי – את הדרך שבה ישקיע את כספי הפנסיה שלו".
והיכן תהיה פלטפורמת הייעוץ?
"אני לא רוצה להגדיר כרגע איפה היא תהיה. היא צריכה להיות ניטרלית וצריך לחשוב עליה מחדש. יש פתרונות שונים שכוללים מספר מקומות, כולל בנקים ומקומות עבודה. אני מסכים שדרוש שינוי".
האם נכון לחזור לשיתופי פעולה בין המגזר הפרטי לממשלתי בהשקעות גדולות ואיך עושים את זה?
"יש על כך חשיבה חדשה באוצר. גם לאחר הגידול המשמעותי בהשקעות בתשתית, ההשקעה בתשתית בישראל היא בסדרי גודל של 2% תוצר, ומדינות שרוצות להתפתח בקצב מהיר חייבות להיות ברמה של 3% תוצר. תקציב המדינה לא יכול להרשות לעצמו תוספת כזו, כאשר תקציב הביטחון גוזל 20% מסך התקציב ובמקביל רוצים להגדיל השקעות בחינוך, בריאות וכו'. לכן, אין לנו ברירה אלא לחזור לשיתופי הפעולה בין הממשלה לסקטור העסקי בהשקעות בתשתית, בין אם בפרויקטים בשיטת BOT או בשיטות אחרות. המודל מופעל כיום בתחום האנרגיה, כולל אנרגיה סולארית, אבל אם רוצים להרחיב אותו לתחבורה, צריך לפתוח את הראש.
"קיימת הסכמה באוצר שצריך לחזור לפרויקטים PPP (Public Private Partnership), וראינו כדוגמה את הדרך החדשנית שבה ביצעו את מכרז עיר הבה"דים. ישנם מספר פרויקטים על הפרק, כמו פרויקט רשת הסיבים האופטיים של חברת חשמל, פרויקט ה-LNG(הנזלת הגז). אנחנו מדברים עם שחקנים גדולים בעולם, כולל בנקים להשקעות וקרנות השקעה בינלאומיות, שמביעים בפרויקטים כאלה".
כמי שהגיע מהסקטור הפרטי, איך אתה רואה את תנועת העובדים בין הסקטור העסקי לממשלתי, בשני הכיוונים?
"בעולם רואים, בעיקר במגזר הפיננסי, תחלופה מחזורית של אנשים גם בדרגי הביניים בין הסקטורים האלה. בארץ זה קיים בדרגות הניהול הבכירות. מצד אחד, רואים בישראל עובדי מדינה שנשארים עשרות שנים בשירות הציבורי ומעטים יוצאים ממנו לסקטור הפרטי. מצד אחר, אם הם יוצאים וחוזרים למערכת, אז זה רק לתפקיד של ראש מערכת, לא סגן. בעולם המצב שונה. אתה נפגש עם חברות ייעוץ גדולות ורואה אנשים שעבדו בתעשיה ועברו לייעוץ. בישראל רואים אנשים שעוברים מהייעוץ לתעשייה אבל לא להפך.
"במסגרת חשיבה שאנו מקיימים בוועדה לרפורמה בשירות הציבורי, היינו רוצים לראות יותר 'סיבובים' בין הסקטורים, כולל ברמות הביניים. לדוגמה, בבנקים ניתן למצוא הרבה עובדים עם כישורים פיננסים וגם התמחות מאוד רחבה בקמעונאות, תעשיה ובכל ענפי המשק. הייתי שמח לראות תחלופה בין משרד האוצר לבנקים, ובין משרדי ממשלה אחרים לבנקים ולאו דווקא ברמות של מנכ"ל. לא רואים אנשים בני 40-45 שנכנסים לשירות המדינה, וחשוב לעודד עובדי היי טק, בנקאים ועובדים מתחומים אחרים להגיע לשירות הציבורי".
מה תהיה התחנה הבאה בקריירה שלך?
"אני לא מוטרד מהקריירה שלי. קודם כל צריך לדאוג להעברת תקציב".