בעיות הדיור בטווח הקצר והארוך ומדיניות הממשלה לפתרונן

מאת פרופ' (אמריטוס) דוד לבהרי[1] ופרופ' (אמריטוס) דוד פינס[2]

1. הקדמה

עבודה זו עוסקת בשלש סוגיות מרכזיות בנושא הדיור הקשורות זו בזו. האחת היא הרגשת מצוקת הדיור בטווח הקצר במיוחד מאז שינוי המגמה של מחירי הדיור ב-2008. השנייה היא מצוקת הדיור הנובעת מהתייקרות הדירות בטווח הארוך. השלישית היא בעיית מבנה שוק הדיור מבחינת חלקו של שוק השכירות במתן המענה לצרכי הדיור. עבודה זו מתרכזת בבעיות העקרוניות שכמעט לא עסקה בהן הועדה לשינוי כלכלי חברתי בראשות עמנואל טרכטנברג.[3] אשר לסוגיה הראשונה אנו דנים במחלוקת על עצם קיום מצוקת הדיור כפי שבאה לידי ביטוי בתקשורת ובמחקרים, בעיקר ע"י מחלקת המחקר של בנק ישראל ומכוני מחקר אחרים. בהקשר זה אנו דנים במדדים שונים של נשיגות המשמשים היום להערכת מצוקת הדיור. אנו מוסיפים גישה שונה להערכת מצוקת הדיור הבנויה על התנהגות משקי הבית כתגובה לשינויים אקסוגניים בשער הריבית וגורמים אחרים לעליית מחירי הדירות. באשר לסוגיה השנייה, אנו דנים במקור ארוך הטווח של מצוקת הדיור והוא המחסור בקרקע ובמיוחד בקרקע נגישה למרכזי הפעילויות החברתיות-כלכליות. המסקנה העיקרית שלנו היא שהשלטון המרכזי הלאים חלק מתפקידי שוק הדיור וחלק מתפקידי השלטון המקומי שלא לצורך, תוך התערבות בהחלטות שאינן מעניינה. לעומת זאת התרשלה הממשלה בהקמת התשתית החיונית לאספקת דיור נגיש למרכזי הפעילות. מדובר בתשתית להסעת המונים בתוך האזור המטרופוליטני העיקרי ובינו לבין הפריפריה.

העבודה מתחלקת לשלשה חלקים: סוגיית הטווח הקצר, סוגיות הטווח הארוך, ונספח העוסק בתיאור של צעדי הממשלה המכוונים להקל על מצוקת הדיור באמצעות הגדלת היצע הקרקע, קיצור תהליכי התכנון עד להוצאת התרים, וניצול התוכניות הקיימות לשיקום שכונות ולחיזוק מבנים בפני רעידת אדמה כחלק מהתחדשות עירונית שבה גדל היצע הדיור ע"י ניצול אינטנסיבי יותר של הקרקע העירונית. הצורך בהגדלת ההיצע היה הכרחי כדי לרסן את התייקרות הדירות לאחר המחסור שנוצר בתקופת השפל שהחל בסוף המאה הקודמת ונמשך עד 2005 והוחמר כאשר גדל הביקוש בעקבות ירידת שער הריבית וגידול במספר משקי הבית. צעדים אלו לא הצליחו למנוע את התייקרות הדירות מעבר למגמה ארוכת הטווח, לפחות עד תחילת 2016.

I. הטווח הקצר

2. התפתחות מחירי הדיור מאז 2008

איור 1 מתאר את התפתחות המדדים של מחירי הדירות ושכר הדירה המנוכים במדד המחירים לצרכן ללא סעיף הדיור בשנים 1993-2016. מחירי הדיור המנוכים מאופיינים בתקופה זו בעליית מחירים עד 1996-1997, ירידה, כמעט רצופה, עד 2008, ומאז עליה עד לאחרונה. בתקופה 1997-2004 חל המיתון הגדול שידעה ישראל שהחל בגלל מיצוי הגאות הקשורה בתהליך הקליטה של עולי חבר המדינות והוחמר בעקבות פרוץ האינתיפאדה השנייה, המשבר בסחר העולמי עם התפוצצות בועת הדות-קום, וניהול מדיניות פיסקלית ומונטרית מקומית ש"אינה תומכת בצמיחה בת קיימא" (לשון דו"ח בנק ישראל). המיתון התבטא גם בשפל בשוק הדירות שהשתקף גם בירידת מחירי הדירות שנמשכה עד תחילת 2008. בזמן שבישראל נמשך השפל בשוק הדירות פרח שוק הדיור בארה"ב והתנפחה בו בועת המחירים. בועה זו התפוצצה ב-2008 ותוצאה פרץ משבר הסאב פריים שהתמודדות אתו חייבה הורדה דרסטית בשער הריבית. הורדה זו בארה"ב גרמה להורדה בשאר ארצות העולם (כדי למנוע זרימת הון פיננסי בלתי מבוקרת). בעוד שבארה"ב ירדה הריבית בעקבות התמוטטות שוק הדירות, בישראל, היא יצרה גל של ביקושים לדירות, הן למטרות מגורים והן להשקעה. (לפי הניתוח הסטטיסטי של וייצמן וסגל (2011) כמחצית מהעלייה במחירי הדירות עד 2010 נגרמה ע"י ירידת הריבית המוניטרית ו-37% נגרמו ע"י המחסור בדירות). הביקוש לדירות למטרות מגורים הוזן ע" ירידת נטל תשלומי המשכנתא וגידול האוכלוסייה; הגידול בביקוש לדירות להשקעה נוצר בגלל ירידת התשואה מהשקעות אלטרנטיביות. בהינתן ציפיות להמשך עליית מחירי הדירות, רווחי ההון השלימו את שכר הדירה בהערכת התשואה מהשכרת דירות.

חשוב לציין שהעלייה במחיר הדירות לא הייתה מתרחשת לו היה ההיצע גמיש לחלוטין. אבל, לפחות בזמן המידי, ההיצע היה קשיח לחלוטין. הגדלת הכמות המוצעת אפקטיבית כרוכה הייתה בתהליך ארוך ומסורבל שראשיתו באספקת קרקע מהמקור העיקרי שהוא רמ"י (רשות מקרקעי ישראל) והמשכו היה הליך תכנון מורכב עד להוצאת היתרים מהרשות המוסמכת המאפשרים התחלת הבנייה בפועל. בדברי ההסבר להצעת התקציב של רמ"י ל 2015 נאמד פרק הזמן הממוצע להשלמת שרשרת הייצור של יחידת דיור (החל מ"הרשאות לתכנון" עד "הבניה") הוא כ 10 שנים![4]

ההיצע האפקטיבי של קרקעות (עסקאות הכוללות הקצאות ומימוש תוצאות מכרזים של רמ"י) המהווה שלבים ראשונים של שרשרת הייצור הגיע לשפל של 15,080 יח"ד בממוצע לשנה בשנים 2001-2009. (מ-2010 עד 2016 גדל בהדרגה ההיצע האפקטיבי והוא הגיע ב-2016 ל-40000 יח"ד). כמו כן חלה ירידה דרמטית (למעלה מ-50% מהשיעור השנתי) בשלב השני של שרשרת היצור (שלב התכנון עד מתן ההיתרים). על התכווצות ההיצע ניתן גם ללמוד מהירידה בהתחלות ובגמר בניה (שניהם קרוב ל-60% אחוז מהשיעור השנתי).

כפי שניתן לראות באיור 1, הייתה העלייה בשכר הדירה מתונה באופן ניכר מהתייקרות הדירות, מה שניתן להסביר ע"י רכישת הדירות להשקעה שהגדילה את ההיצע בשוק ההשכרה. מעניין לציין כי בניגוד לממצאים של נתן זוסמן[5], לא בכל התקופה המשתקפת באיור 1, היה מתאם חיובי הדוק בין מחירי הדירות לשכר הדירה ראה את היחס בין שכר הדירה ומחיר הדירות בחלק מהשנים 1993-2002 שבהן יורד שכר דירה כאשר מחירי הדירות עולים ועולה כאשר מחירי הדירות יורדים. אפשר להסביר את המתאם השלילי על ידי צפיות המבוססות על המשך המגמה של מחירי הדיור. כלומר, התשואה על ההשקעה בהשכרת דירות מורכבת משכר הדירה פחות ההוצאות, כולל פחת. צפיות לעליית המחירים שקולות לציפיות לפחת שלילי ולכן עשויות לפצות את המשקיע על שכר דירה נמוך (לציפיות לירידת מחירי הדירות השפעה הפוכה, כלומר נדרשת עליה בשכר הדירה כדי שהמשקיע יקבל תשואה נורמלית).

3. מצוקת הדיור כמניע של המחאה החברתית ומדדי הנשיגות (Affordability)

ביולי 2011 פרצה מחאה חברתית שהסיבה הבלתי אמצעית שלה הייתה גובה מחיר הקוטג', אך סיבתה העיקרית הייתה העלייה הדרמטית במחירי הדירות. בין 2008 ל-2011 עלה מדד מחירי הדירות המנוכים בממד המחירים לצרכן, למעט דיור, ב-40% (גם מדד שכר הדירה, המנוכה כאמור עלה, אך בשיעור נמוך הרבה יותר). יתר על כן, רמת מחירי הדירות ב-2011 הייתה כבר גבוהה מהשיא הקודם ב-1997 שהיה קשור בגאות בענף הבניה כתוצאה מתהליך קליטה העולים מחבר המדינות. מדד מחירי הדירות המשיך לעלות ברציפות וכמעט הוכפל בין 2008 ו-2016. ב-2016 היה כבר המדד גבוה בכמעט 50 אחוזים מהשיא הקודם של 1997 (ראה איור 1).

לכאורה, נתונים אלו לכשעצמם מעידים על התהוות מצוקת דיור ההולכת ומחמירה מאז 2008. אך אם, למשל, במקביל להתייקרות הדירות, עלתה ההכנסה, או שערי הריבית על משכנתאות ירדו, כך שניתן לרכוש את הדירות המתייקרות, קשה יהיה לטעון שהתייקרות הדירות הייתה כרוכה במצוקת דיור, לפחות של משק הבית הממוצע. לכן, מצוקת דיור היא מצב שמשק הבית מתקשה להגיע לדיור הולם אם ע"י רכישת דירה ע"י תשלום דמי קדימה ותשלומים תקופתיים להחזר המשכנתא, או ע"י שכירת דירה. כדי להעריך את מצוקת הדיור והשינויים בעצמתה, נעשה שימוש במדדים שונים של נשיגות הדירות (Housing Affordability Index (HAI)). מדד זה אמור להעריך שינויים ביכולת של אוכלוסייה מוגדרת להגיע בתנאי השוק לדיור ברמה מוגדרת. מובן שלפי הגדרה זו קיימים מדדים שונים הנותנים תשובת שונות לשאלה אם קיימת מצוקת דיור ואם היא מחמירה או מוקלת לאורך זמן.

המדדים שנעשה בהם שימוש שונים זה מזה מהבחינות הבאות:

• ייצוג קבוצת האוכלוסייה הרלבנטית (למשל, חציון לעומת ממוצע);
• הגדרת המונח דירה (למשל, החציון של התפלגות שווי הדירות לעומת דירות שמייצגות מאפיינים הנקבעים נורמטיבית כ"סטנדרטים" שמקיימים דרישות כמו גודל מינימלי, אספקת מים זורמים, חשמל, מערכת ביוב, וכיו"ב);
• הגדרת ההכנסה (הכנסה ברוטו לעומת פנויה והכנסת שכיר לעומת הכנסת משק בית);
• הגדרת מחיר הדיור (מחיר הדירה, שכ"ד, תשלומים השוטפים להחזר המשכנתא);
• הנחות לגבי המימון העצמי ואחוז ההכנסה שמשק הבית או השכיר יכול או מוציא בפועל על החזרי המשכנתא.

לפי ויקיפדיה, הבנק העולמי והאו"ם ממליצים למדוד נשיגות ע"י חלוקת המחיר החציוני של דירות בהכנסה השנתית ברוטו החציונית. בארצות הברית וקנדה מקובל להתייחס למחיר דירה שההוצאות עליה עולות על 25% או 30% מההכנסה ברוטו כדירה בלתי נשיגה. מדד הנשיגות של "איגוד סוכני הנדל"ן" (NAR) בארה"ב מחשב את היחס בין 25% מההכנסה החודשית של משפחה "טיפוסית" לבין התשלום החודשי להחזרת המשכנתא "בפועל" על 80% מערך הבית החד משפחתי "הטיפוסי". ביסוד המדד מונחת הנחה כי דמי הקדימה מגיעים ל-20% ממחיר הבית ויתרת התשלום ניתנת כמשכנתא. משפחה "טיפוסית" היא משפחה שהכנסתה היא חציונית בארה"ב. בית "טיפוסי" הוא בית שמחירו חציוני בארה"ב. חישוב התשלומים ע"ח המשכנתא מבוססים על אומדן שערי הריבית המשולמים בבתים חד משפחתיים מיושבים.

בהמשך הדיון נדון במדדים השונים שנעשה בהם שימוש ע"י בנק ישראל וגופים אחרים בישראל. נתן זוסמן, מנהל מחלקת המחקר היוצא, הראה כי אם מנכים את המדדים של מחירי דירות ושכר הדירה במדד התוצר לנפש כדי לדרג נשיגות, מגיעים למסקנות הבאות: "נשיגות רכישת דירה כיום (סוף 2016) דומה לזו שבראשית שנות ה-90 ונשיגות שכר הדירה השתפרה".[6] תמונה שונה מתקבלת ביחס לדירות כאשר מנכים את מחירי הדירות בשכר הממוצע למשרת שכיר. בניכוי משתנה זה, היה מדד מחירי הדירות בסוף 2016 גבוה באופן משמעותי מהשיא של שנות התשעים (ראה איור 2). לעומת זאת, גם בחישוב זה היה שכר הדירה ב-2016 נמוך מהשיא ב-1992-1993.

במחקר שנערך בבנק ישראל על התפתחות נשיגות הדיור בשנים 2004-2012 הוצע משתנה ניכוי יותר רלבנטי מהשכר הממוצע למשרת שכיר והוא: ההכנסה נטו למשק בית. שכן, השכר הממוצע למשרת שכיר מחושב ברוטו ומתייחס רק לשכירים, בזמן שנטל הוצאות הדיור נופל על כל משק הבית המממן את הוצאות הדיור מכל המקורות העומדים לרשותו ולא רק מהשכר.[7] הממצאים המתאימים לגישה זו היו באותה תקופה כדלהלן:

• הנשיגות הנמדדת ע"י יחס שכר הדירה להכנסה נטו של משק הבית עלתה (לעומת זאת, הנשיגות הנמדדת ע"י יחס שכר הדירה למשרת שכיר ברוטו ירדה)[8].
• הנשיגות הנמדדת ע"י יחס ההכנסה של משק הבית למחיר הדירה ירדה משמעותית, במיוחד בתל אביב וירושלים. רק בחיפה היא עלתה.
• הירידה בנשיגות של רכישת דירה בתל אביב נובעת מהתייקרות הדירות; הנשיגות הנמוכה יחסית בירושלים נובעת גם מהמחירים הגבוהים וגם מההכנסות הנמוכות; הנשיגות הגבוהה יחסית בחיפה נובעת מההכנסה הגבוהה למרות המחירים שאינם הזולים ביותר.

דו"ח בנק ישראל ל 2016 מצביע על כך כי לאורך השנים 2003-2016 עלה שכר הדירה באותו שיעור כמו ההכנסה ברוטו למשרת שכיר, כך, שלכאורה, לא השתנתה הנשיגות ביחס לשכר דירה בתקופה הנידונה.[9] אולם ניכוי מדד שכר הדירה בהכנסה של משק הבית, כפי שמומלץ במחקר שנידון לעיל, מעיד כי הנשיגות ביחס לשכר הדירה השתפרה במידה נכרת. שכן, לפי הדו"ח הנ"ל, בתקופה הנדונה הייתה העלייה בהכנסה של משקי בית כפולה מההכנסה הממוצעת ברוטו למשרת שכיר. יתר על כן, מכיוון שדיור בשכירות מספק את צרכי הדיור נטו (להבדיל מצרכי ההשקעה שהם רלבנטיים לרכישת דירות), ניתן לקבוע גם שבתקופה הנידונה נשיגות הדיור, להבדיל מהדירות השתפרה מאוד. מסקנה זו מבוססת על בחירה שרירותית של תקופת ההשוואה. אך, גם לפי חישובנו, היא לא הייתה משתנה, בכל מה שנוגע לשכר דירה, אם היינו בוחרים כל שנה אחרת בתקופה 2006-1991 כבסיס להשוואה עם 2016!

מהדיון עד כה ניתן להסיק כי אם מדובר בשכר הדירה, גדלה הנשיגות בכל מדדי הנשיגות שהוזכרו בממוצע ארצי ולא קטנה כפי שנטען ע"י תנועת המחאה. עם זאת, צריך לזכור כי מדובר בממוצע ארצי; התמונה לגבי אזורי הביקוש ובמיוחד העיר תל אביב הייתה שונה לחלוטין.

ההערכות ביחס לנשיגות רכישת הדירות בישראל, המשתקפת בקטעי האינפורמציה שתוארו עד כה, מתבססת על התשובה לשאלה הבאה: כמה שנים דרושות לממן רכישת דירה במחיר ממוצע. אך שיטת חישוב זו, בין אם מתייחסת לשכר הממוצע למשרת שכיר או להכנסה הפנויה של משק בית, או לתוצר לנפש, לוקות בהתעלמות מירידת נטל תשלום המשכנתאות בעקבות הירידה בשער הריבית. ירידה זו אמנם גורמת לייקור הדירות, דרך השפעתה על גידול הביקוש, אך היא גם מוזילה את נטל התשלומים לפירעון המשכנתא. ואכן, גם בארץ, כמו בארצות אחרות קיימים היום מדדים יותר מורכבים למושג הנשיגות של דירות. במדדים אלו מביאים בחשבון לא רק את השפעת מחירי הדירות אלא גם את השפעת תנאי המשכנתאות על היכולת לרכוש דירה. מדד כזה מתפרסם ע"י מכון אלרוב לחקר הנדל"ן בפקולטה לניהול באוניברסיטת תל אביב במשותף עם העיתון כלכליסט בכל רבעון של שנה, החל מהרבעון הראשון של 2015.[10] המדד הראשון "מדד ההחזר החודשי של המשכנתא" מעריך את גובה ההחזר החודשי של המשכנתא (לפי תנאיה) הניתנת לרכישת דירה, בעלת איכויות נתונות, לפי ערים נבחרות ובממוצע ארצי . המדד השני הוא "מדד ההון העצמי" מודד את ההון העצמי הנדרש אם ניתנת למשק הבית משכנתא שהתשלומים החודשיים בגינה מגיעים ל 30% מהכנסתה הנקייה (מעין אחוז "סביר" להוצאה על דיור). ההון הנדרש הוא ההבדל בין מחיר הדירה ושווי המשכנתא כפי שחושבה באופן שתואר לעיל.

לפי תוכן המסמך הייתה צריכה הכותרת של מכון אלרוב ועיתון כלכליסט להיות: "שני מדדי היכולת לרכישת דירה בישראל". אך למעשה, אפשר לשמר את הכותרת ע"י שילוב שני המדדים כדלקמן:

הנשיגות מיוצגת ע"י ההפרש בין מחיר הדירה לבין הערך הנוכחי של 30% מההכנסה הפנויה של משק הבית כאשר הערך הנוכחי מחושב לפי תנאי ההלוואה של הבנק. בהתאם למדד זה למשק בית עם הכנסה שוטפת נמוכה דרוש הון עצמי גבוה כאחוז מערך הדירה כדי שהדירה תהייה נשיגה. ולמשק בית עם הכנסה שוטפת גבוהה דרוש לכל היותר 30% מערך הדירה כדי שהדירה תהייה נשיגה. משק בית שההון העצמי שלו עולה על 30% מערך הדירה יכול להשתמש בהון העצמי במקום חלק מהמשכנתא כדי לממן את הדירה. הוא יעשה זאת אם ההוצאה האלטרנטיבית לשימוש בהון העצמי נמוכה משער הריבית של המשכנתא. בכל מקרה, השימוש בשני הממדים הבודדים או בשילובם כמוצע לעיל, מבוססים על הנחה שרירותית, המקובלת, בין השאר, גם בארה"ב וקנדה, שמשק בית לא יכול להוציא (או לא רצוי שיוציא) יותר מ 30% מהכנסתו לתשלומים שוטפים להחזר המשכנתא. הנחה שרירותית זו יכולה לעוות את מושג הנשיגות והשינוי בו לאורך זמן אם, למשל, גם גמישות ההכנסה וגם גמישות המחירים של משק הבית אינה יחידתית.

בהמשך הדיון נגדיר מדד לנשיגות שיאפשר להעריך, לפחות באופן תיאורטי, את ההשפעה של מדיניות העלאת הריבית על משכנתאות על רווחת הדיור. לצורך זה נגדיר שני סוגי דירות; דירה נורמטיבית שממלאת תנאים מינימליים מסוימים המוגדרים ע"י החברה ודירה שאינה ממלאת תנאים אלו (למעשה, קימת היום במובלע הגדרה חלקית של דירה נורמטיבית. ראשית, היתרים, הקובעים את מספר הדירות שמותר להקים במבנה, כאשר דירה בין השאר ע"י שטח רצפות מינימלי, אספקת מים זורמים, חיבור לחשמל ולמערכת ביוב. יתר על כן, לפי החוק החדש, דירות מושכרות חייבות למלא תנאים דומים). נשיגות לפי הגדרתנו נמדדת ע"י חלקם של משקי הבית מהאוכלוסייה הרלבנטית המתגוררים בדירות נורמטיביות.

השאלה שאנו בוחנים בהמשך הדיון היא מה ההשפעה של ירידת שער הריבית למשכנתאות על הנשיגות, כפי שהוגדרה כאן. הבעיה נובעת מכך שמצד אחד הורדת שער הריבית למשכנתאות מורידה את נטל התשלומים השוטפים לרכישת דירה נורמטיבית כשמחירה נתון; מצד שני היא גורמת לעליית מחירה של דירה זו כתוצאה מעליית הביקוש. הבעיה שאנו מנסים לפתור היא מה ההשפעה המשולבת של שתי ההשפעות הללו. כדי להשיב על שאלה זו בנינו מודל פשוט במונחים של "מבוא לכלכלה" שבו הנחנו:

1. משק הבית מממן את רכישת הדירה משני מקורות: המקור הראשון הוא משכנתא לתקופה ארוכה בריבית r המכסה 70 אחוז מערך הדירה. ריבית זו שווה לכל משקי הבית. המקור השני הוא הלוואה משלימה לתקופה ארוכה שאינה משכנתא ושהריבית r_i משתנה לפי משק הבית i כאשר …n i=1 הוא מספר משקי הבית במשק.  היצע ההלוואות למשק הבית גמיש לחלוטין. כלומר, משק הבית  יכול ללוות כל סכום בשער הריבית r_i  .[11]
2. משקי הבית זהים מבחינת הטעמים וההכנסה ושונים רק בשער הריבית r_i של ההלוואה המשלימה.
3. היצע הדירות אינו קשיח לחלוטין.
4. קיים שער ריבית r_i שמעליו יוותר משק הבית על רכישת דירה נורמטיבית ויעדיף להתגורר בדירה שאינה ממלאת את הקריטריונים של דירה כזו.

בהתאם לשלש ההנחות הראשונות, נטל התשלומים התקופתיים למימון הדירה ע"י משק בית מטיפוס i הוא הממוצע המשוקלל של הריביות r ו-r_i כפול מחיר הדירה, כלומר[12]

a_i=.3r_ip+.7rp

כאשר כאמור:

a_i = ההוצאה התקופתית על הדירה ע"י משק בית;

r = שער הריבית על המשכנתא;

r_i = שער הריבית על המימון המשלים של משק בית;

p = מחיר הדירה.

אם היצע הדירות גמיש לחלוטין, מחיר הדירה בשיווי משקל לא משתנה בגלל ירידת הריבית. לכן, ירידת הריבית גורמת לירידת נטל המימון a_i של כל משקי הבית. כתוצאה מכך חלק ממשקי בית שקודם לירידת הריבית העדיפו לגור בדירה לא נורמטיבית, יעדיפו אחרי ירידת הריבית על המשכנתאות להתגורר בדירה נורמטיבית. לפי הגדרתנו, הנשיגות עולה.

הבעיה מסתבכת מעט אם ההיצע הוא בעל גמישות סופית (היצע קשיח אך לא קשיח לחלוטין). למרות זאת גם במקרה זה נוכל לקבוע ע"י ניתוח פשוט כי אם תרד הריבית של המשכנתא, חלקם של משקי הבית שיעדיפו להתגורר בדירה נורמטיבית יגדל. נוכיח זאת בדרך השלילה. נניח כי לאחר ירידת הריבית של המשכנתא, מחירי הדירות עלו בשיעור גבוה מירידת שער הריבית, כך שנטל שני התשלומים גדל למרות הירידה בריבית של המשכנתא. (נטל המימון של המשכנתא 7rp . יגדל בגלל ששיעור התייקרות הדירה גבוה משיעור ירידת הריבית ונטל המימון המשלים 3r_ip. יגדל בגלל עליית מחיר הדירה). כתוצאה מכך פחות משקי בית יעדיפו לקנות דירות נורמטיביות, כלומר, הכמות המבוקשת לדירות נורמטיביות תקטן. באותו זמן, עליית המחיר תגדיל את הכמות המוצעת (שכן, ההיצע בעל גמישות מסוימת ועליית המחיר מגדילה את הכמות המוצעת). נוצר, לכן, חוסר שיווי משקל שבו הכמות המוצעת של דירות נורמטיביות גדולה מהכמות המבוקשת. פתרון כזה אינו יכול להתקיים לאורך זמן בשוק. הוכחנו, אם כן, שגם במקרה זה נטל שני התשלומים על הדירה הנורמטיבית חייב לרדת כדי להבטיח שיהיו קונים לתוספת הדירות. כלומר, כמות שווי המשקל של דירות נורמטיביות יגדל. אפשר, אם כן, לסכם כי, בהנחות שלנו, הורדת הריבית על המשכנתאות כרוכה בהגדלת הנשיגות, כלומר בהגדלת חלקם באוכלוסייה של משקי הבית המתגוררים בדירות נורמטיביות. מובן שירידה מוגבלת בשער הריבית לא מספיקה כדי שכל משקי הבית יתגוררו בדירות נורמטיביות. עדיין יישארו משקי בית שהשגת דירה נורמטיבית היא מעבר ליכולתם (אינה עדיפה מבחינתם).

המסקנה העיקרית הנובעת מהמודל שהוצג היא שירידת הריבית שהייתה אקסוגנית מבחינת המשק הישראלי שיפרה את חלקם של משקי הבית היכולים ומעדיפים להתגורר בדירה נורמטיבית. המסקנה הסימטרית המתבקשת היא שהעלאת הריבית באופן מלאכותי ע"י מיסוי או הקטנת החלק הממומן ע"י המשכנתא כדי לרסן את עליית מחירי הדיור וע"י כך להגדיל את הנשיגות תשיג מטרה הפוכה: הנשיגות תרד.

יחד עם זאת, המסקנה הנובעת מהניתוח עד כה אינה עולה בקנה אחד עם הרגשת המצוקה שמצאה ביטוי בהפגנות ההמונים. אמנם ציניקנים יכולים לטעון כי כל אלו שמצבם שופר לא יצאו להפגין ברחובות וכי חלק מאלו שבאו להפגנת ההמונים באו לשמוע את אייל גולן. בכל זאת, קשה להתעלם מהרגשת המצוקה שבאה לידי ביטוי בתנועת המחאה שהקיפה המונים ושהביאה לפיכך להקמת ועדת טרכטנברג וכן ננקטו צעדים נמרצים מצד הממשלה כדי להגדיל את היצע הדירות ולהוריד את מחירן (ראה נספח).

מה, אם כן יכול להסביר את מצוקת הדיור? ההסבר העיקרי שהוצע עד היום הוא זה של נתן זוסמן שלפיו באותה תקופה שבה ירד שער הריבית, כלומר 2008, חל גידול אקסוגני בביקוש לדיור של דור הבנים של עולי חבר המדינות. זה לכשעצמו לא יכול היה כמובן להסביר את עליית המחירים החדה לו היה ההיצע גמיש לחלוטין או לפחות מאוד גמיש. אך ההיצע לא היה גמיש ובזמן המידי היה אף קשיח לחלוטין. בעוד שבשנים שקדמו למשבר שפרץ ב-2008 היה הגידול הממוצע במספר משקי הבית כ-35-40 אלף בעוד שמספר העסקאות של רמ"י (המקור העיקרי להגדלת היצע הקרקעות לבניה למגורים) הסתכם ב-15000 יחידות דיור בלבד. למרות מדיניות הממשלה היא הגיעה לרמה של 40000 יחידות דיור רק ב-2016, כאשר הגידול במספר משקי הבית היה כבר קרוב ל-50000. התמונה הכללית היא שבשנים 2000-2015 הגידול השנתי הממוצע במספר משקי הבית היה קרוב ל-50000 בעוד שמספר העסקאות של רמ"י התייחס לפחות מ-20000 יחידות דיור (ראה נספח). פיגור דומה חל על היקף הנפקת ההיתרים, התחלות הבניה, וגמר בנייה. בס"ה נוצר פיגור גדול באספקת קרקע לבניה ובהתחלות וגמר בניה בהשוואה לגידול מספר משקי הבית. פיגור זה אחראי להתייקרות הדירות מעבר למה שהתחייב מירידת הריבית. היא פגעה בעיקר בנכנסים לשוק הדיור (בעיקר בזוגות צעירים) שמחיר המימון המשלים שלהם היה גבוה במיוחד בהשוואה לאוכלוסייה שברשותה היה כבר הון ללא אלטרנטיבה כדאית יותר מהשקעה בדיור.

יתר על כן, בניגוד לממוצע הארצי, שכר הדירה עלה יחסית להכנסה פנויה של משק בית ב"אזורי הביקוש" (האזור המטרופוליטני של תל אביב, החגורה העוטפת אותו, וירושלים). לכן גם  האלטרנטיבה להשגת דיור נורמטיבי ע"י שכירת דירה שהוזלה בממוצע ארצי לא התקיימה ב "אזורי הביקוש".

תגובת הממשלה על מצוקת הדיור התבטאה (א) בזירוז אישור תכניות בניה על מקרקעי ישראל ע"י עקיפת תהליך התכנון הקיים באמצעות ועדות תכנון מיוחדות שעקפו את הפרוצדורה התכנונית המסורבלת הקיימת, (ב) הגדלת היצע הקרקעות ע"י רמ"י ו (ג) השקת תכנית "מחיר למשתכן" (לפי משרד הבינוי הוגדרה תכנית זו כ "חוד החנית" של מדיניות הממשלה לאספקת דירות לחסרי דירות) שלפיה שונה אופי המכרזים. השינוי התבטא בכך שהזוכה במכרז של רמ"י הוא לא יזם המרבה במחיר, אלה יזם המתחייב למכור במחיר הנמוך ביותר דירות שהמפרטים שלהן מוגדרים עד לרמה של סוג הברזים בחדר הרחצה. למעשה, התכנית הזו הפקיעה את תפקיד היזמות מהסקטור הפרטי בכל מה שקשור במקרקעי ישראל. זה נעשה מתוך תקווה שע"י שיטת מכרז זו  תגיע הסובסידיה הגלומה במחיר הקרקע המוזל, למשתכן ולא ליזם. הדירות שווקו לזכאים שנבחרו לפי קריטריונים שהחשוב בהם העדר דירה בבעלות. הדירות הוקצו לזכאים בהגרלה שבה נתנה העדפה לבן המקום. התכנית זכתה לביקורת נוקבת בתקשורת וע"י כלכלנים הן מבחינת היעילות והן מבחינת הצדק החלוקתי. לדוגמא, משק בית עתיר בנכסים פיננסים המתגורר בדירת פאר שכורה יכול היה להיות זכאי בזמן שזכות זו תישלל ממשק בית מרובה ילדים שבבעלותו היה חדר עלוב שלשה חודשים לפני המועד הקובע. דיון רחב יותר על החסרונות של התכנית מובא בנספח.

על הסיבות להתייקרות הדירות ושכר הדירה באזורי הביקוש נדון בחלק השני של עבודה זו העוסק בטווח הארוך.

II. הטווח הארוך

חלק זה עוסק בכמה סוגיות של הזמן הארוך וביניהם התייקרות הדירות והעדר של שוק שכירות ממוסד הכולל שכירות לטווח ארוך.

4. הגורמים להתייקרות הדירות בטווח הארוך

איור 3 מתאר את התפתחות מחירי הדירות ומחירי התשומות בבניה למגורים מאז 1962, כששני המחירים מנוכים במדד המחירים לצרכן. מהאיור בולטת מגמה ארוכת טווח של התייקרות הדירות (שיעור התייקרות שנתית ממוצעת על פני התקופה הוא כ-3%)
לעומת יציבות כמעט מוחלטת של מחירי התשומות בבנייה למגורים. ברור כי קו המגמה במחירי הדיור תלוי באופן חישובה לרבות הגדרת שנת הבסיס. בכל זאת, גם אם נשווה את נקודת השפל במחירי הדיור במחצית השנייה של התקופה הנסקרת (2008) עם שנת השיא במחצית הראשונה (1972) נקבל עדיין שיעור שינוי שנתי של 1.2%. אנו מסיקים מכך כי מחירי הדיור עולים על פני זמן, בעוד שמחירי התשומות בבניה למגורים כמעט לא משתנים. זאת ועוד, אנו לא מבחינים במתאם בין שתי הסדרות הללו.

מסקנות אלו מעלות את השאלה מה הסיבה ארוכת הטווח להתייקרות הדירות. אם לא חלה ירידה דרמטית בפריון, התשובה היחידה היא שאת האחריות להתייקרות צריך לזקוף לעליית מחירי התשומות שאינן נכללות במדד מחירי התשומות בבניה למגורים. תשומות אלו הן בעיקר יזמות-קבלנות וקרקע. כאן מתעוררת השאלה איזו משתי התשומות הללו התייקרה. לפי הדיווח של אביב גוטר (כלכליסט, 2/1/17) נתנה לשאלה הזו תשובה החלטית ע"י שר השיכון והבינוי יואב גלנט במסיבת עיתונאים לסיכום שנת 2016. לפי גרסתו, רווחי הקבלנים הם שגרמו את התייקרות הדירות, לפחות במשבר הדיור האחרון (ולשם המחשה טען השר כי "בעפולה המחירים ירדו דרמטית והתשובה היא שזה ירד מהרווח של הקבלנים"). מסקנה זו של השר נאמרה בקשר להתייחסותו למגמה ההולכת וגוברת של קריסת חברות הביצוע בשנתיים האחרונות. לדבריו, יש בארץ 8,000 קבלנים ו"מי שלא עובד בצורה מספיק משוכללת, לוקח רווחים עצומים, ויש לו הוצאות עצומות לא שורד". אנחנו נוטים לפרש את החלק העובדתי בדבריו (יש הרבה קבלנים ומי שפועל בחוסר יעילות לא שורד) שתשומת הקבלנות אינה במחסור וקיימת התחרות חריפה בין הקבלנים. מכאן, אפוא, אפשר להסיק כי מקור ההפרש בין המדדים הוא לא רווחי הקבלנים אלא המחסור בקרקע.

בעיית הדיור בזמן הארוך קיימת בהרבה מדינות ובמיוחד במדינות ששטחן קטן ואוכלוסייה גדלה תוך תהליך צמיחה לא שוויוני. כדי להסביר את מהות הבעיה בזמן הארוך נפשט את ההסבר ע"י מודל פשוט ורק אח"כ נתייחס למשמעות המעשית של ניתוח זה. לפי מודל זה, ניתן לזהות את הסיבה להתייקרות הדיור בזמן הארוך כדלקמן:

א. קיים מחסור יחסי בקרקע למגורים בהשוואה לשאר גורמי הייצור הנדרשים לבנייה למגורים: בהינתן הכמות הכוללת של הקרקע, הגדלת כמות המגורים, הנדרשת עם גידול האוכלוסייה והביקוש למגורים מסיבות אחרות, מחייבת הגדלת האינטנסיביות של ניצולה עם הזמן. הגדלת האינטנסיביות הזו כרוכה בגידול ההוצאה השוליות ליצור מגורים. לכן ההוצאה השולית ליצור מגורים תלך ותגדל עם הזמן (בניה לגובה מעבר לגבול מסוים, כרוכה בהוצאות בנייה, אחזקה, ותשתיות ההולכות וגדלות עם הגובה (מעין הוצאות תחבורה לגובה).

ב. הקרקע אינה מוצר הומוגני ואיכותה משתנה בעיקר לפי נגישותה למוקדי הפעילות הכלכלית במובן הרחב. נגישות זו תלויה לא רק בממד הגיאוגרפי אלא גם בזמן ובשאר ההוצאות הכרוכות להגיע ממקום המגורים למרכזי הפעילויות. לכן, אם נניח כי יש מרכז פעילות יחיד והנגישות נמדדת ע"י זמן והמקורות האחרים הכרוכים בהגעה ממקום המגורים למרכז הפעילויות, אפשר להגדיר את היצע הקרקע ע"י כמות קרקע כפונקציה של ההוצאות הכוללות את ערך הזמן ושאר המקורות של. לפי מודל זה, שיפור התשתית התחבורתית מגדילה את היצע הקרקע באיכויות נתונות.

ג. במידה רבה ניתן להתייחס למדינת ישראל כאזור מטרופוליטני שמרכזו הכלכלי והתרבותי הוא גוש דן עם חגורה חיצונית הכוללת את השטח שבין חדרה וגדרה, כולל ירושלים. אנו טוענים כי עיקר הבעיה המעשית של המחסור בקרקע איכותית הוא במחדל ההיסטורי של הזנחת מערכת ההסעה ההמונית. הצורך במערכת זו הועלה לדיון בתחילת שנות השבעים של המאה הקודמת ועד היום לא הושלם הביצוע הן במישור הפנים והבין מטרופוליטני. אלמלא הסחבת והרשלנות בפיתוח מערכת ההסעה ההמונית מאז שעלה הרעיון, ניתן היה היום הגיע מכל מקום לכל מקום בתוך ישראל תוך פחות מחצי עד שלשת רבעי שעה. מדובר במערכת רכבות קלות בתוך הערים ורכבת מודרנית שאינה מושבתת כל שני וחמישי ונוסעת במהירות כפולה ויותר מהמהירות שבה נוסעת הרכבת היום. ההסתמכות על הרכב הפרטי הביאה לגודש בלתי נסבל בכבישים. הגידול ברמת המינוע תמיד ידביק את תרומת הרחבת תשתית הכבישים והמחלפים.[13]

מובן כי כאשר כל שטחי ישראל יהפכו להומוגניים מבחינת הנגישות, תתעורר בעיית המחסור הכללי בקרקע למגורים והיצע הקרקע למגורים יהיה תלוי בהקטנת השטחים הפתוחים או בהמשך הגדלת האינטנסיביות של השימוש בקרקע. בכל מקרה, המחיר החברתי של הקרקע יעלה לאורך זמן.

ד. התייקרות הדירות לאורך זמן הנובעת מגידול האוכלוסייה מעוררת בעיית חלוקת הכנסה ההולכת ומחמירה לאורך זמן. אם האוכלוסייה הייתה הומוגנית והתוצר לגולגולת היה גדל במידה מספקת, ההשפעה השלילית של עליית מחיר הדירות הייתה מקוזזת ע"י ההשפעה החיובית של הגידול בהכנסות. אמנם אז צריך היה להסתפק בפחות קרקע לדירה, אך היה לכך פיצוי במוצרים אחרים. אך אם הגידול באוכלוסייה אינו הומוגני, בנים ובנות במשפחות מרובות ילדים מתחילים את חייהם עם חסרון של מתת התחלי יקר יחסית. אפשר כמובן לטעון שזו בעיה של ההורים וכל סיוע לבנים של משפחות גדולות יעודד ללא הצדקה משפחות מרובות ילדים שאין ביכולתם לתמוך בהם. אך הילדים אינם אחראים להחלטות של ההורים. מכל מקום, במובלע, משרד השיכון נהג בעבר לכלול בחישוב הזכאות לתמיכה בדיור את מספר האחים שאתם גדל המבקש תמיכה. כפי שמתואר בנספח, קריטריון זה כמו קריטריונים אחרים הקשורים ביכולת התשלום ובתרומה לחברה נעדרים מרשימת הקריטריונים לדרוג הזכאות לתמיכה בתכניות העיקרית מחיר למשתכן (לפי משרד הבינוי "מחיר למשתכן" הוא "חוד החנית" לפתרון בעיית הדיור של חסרי דירות).

ירידת הנשיגות של מעמד הבינים והתחתון לגבי הדירות בתל אביב ובחלק מערי הסביבה מיוחסת לגידול באי השוויון. אנו סבורים שגם אם מדדי אי השוויון לא היו משתנים, הגידול במספר המוחלט של קבוצות ההכנסה הגבוהה עלולים היו לפגוע בנשיגות הדירות של קבוצות ההכנסה הנמוכות מהן. כדי להמחיש טענה זו, נניח כי במצב ההתחלתי התפלגות האוכלוסייה היא: 20% עשירים עם הכנסה X, 60% מעמד ביניים עם הכנסה Y, ו-20% עניים עם הכנסה Z. נניח כי ההכנסה והאוכלוסייה הוכפלו. אי השוויון לא השתנה אבל מספר משקי הבית עם הכנסה X2 הוכפל. אם נניח כי גמישות הביקוש של משקי הבית אינה יורדת בהרבה עם ההכנסה וכי ההיצע קשיח לחלוטין, כי אז הביקוש לדירות גדולות יעלה יחסית. והכמות המוצעת (והמבוקשת) של שטחי מגורים למעמד הבינים והנמוך יקטנו. יותר שטחי מגורים יהפכו לבלתי נשיגים לשכבות הנמוכות. מובן שתוצאה זו תקפה גם אם נחליש את ההנחות, למשל, כך שגמישות ההיצע בעלת גמישות נמוכה אך לא קשיחה לחלוטין.

המודל הפשוט ישים להתפתחויות בתל אביב וגם לארצות אחרות. בתל אביב האינטנסיפיקציה של שימושי הקרקע התבטאה בעיקר בהקמת מגדלי משרדים ומגורים המיועדים לקבוצות האוכלוסייה עם הכנסה גבוהה. דירות אלו אינן נשיגות לקבוצות ההכנסה הבינונית (והנמוכות, כמובן). זהו תהליך של השבחת שימושי הקרקע תוך תפיסתם ע"י עסקים וקבוצות ההכנסה הגבוהות ודחיקתם הדיירים והעסקים הקטנים למקומות פחות מבוקשים (gentrification). תהליך דומה בקנה מידה גדול יותר מתרחש בכמה שכונות בניו יורק במנהטן ובברוקלין.[14]

5. שוק השכירות בישראל

העדרו של שוק "ממוסד" להשכרת דירות למגורים בישראל

בישראל לא קיים שוק שכירות "ממוסד" כפי שקיים בהרבה ארצות. בהשוואה ל-OECD,
גבוה בישראל שיעור הגרים בדירה שבבעלותם (68% בישראל לעומת 63% בממוצע ב-OECD). יתר על כן, אופי שוק ההשכרה בארצות אלו שונה מהשוק הישראלי. ברוב ארצות ה OECD קים פיקוח והסדרה של שכר הדירה ומשך זמן השכירות. השוק מתאפיין בהשכרת דירות בבניינים המיועדים להשכרה באופן בלעדי ומנוהלות ע"י חברות שזה עיסוקן הבלעדי. בישראל מדובר בהשכרת דירות לתקופה קצרה ע"י בעלי דירות בבתים שחלק גדול מהדירות בבניין מאוכלסות ע"י בעליהן. כמה שאלות עולות בהקשר זה: (א). מה היתרונות והחסרונות מבחינת הדייר לגור בבעלות לעומת שכירות? (ב). האם החלוקה בין שתי צורות הבעלות משקפת את העדפות משקי הבית לאור התשובה ל (א)? (ג). מדוע לא התפתח בישראל שוק שכירות רגיל עם אפשרות לשכירות לזמן ארוך? (ד). כיצד מתמודדת הממשלה עם הבעיה של העדר שוק שכירות לזמן ארוך ומהן הבעיות הכרוכות במדיניות הממשלה?

בקשר לשאלה הראשונה, העדפת בעלות על שכירות נובעת בעיקר מהרצון לגדר את הוצאות הדיור בדירה שבה הם מעדיפים לגור, כלומר להגן על עצמם מפני התנודות האפשריות בשכר הדירה שלה יהיו חשופים לו שכרו את הדירה. שיקול נוסף הוא שרכישת דירה היא השקעה בנכס שמספק שירותי דיור ולפחות חלקו אינו מתכלה אלא אף עולה בערכו לאורך זמן. לעומת זאת, שוק שכירות מספק פתרון עדיף לקבוצות אוכלוסייה עם תכונות מסוימות. קבוצה ראשונה כוללת משקי בית שאין ידם משגת לרכוש דירה ובמיוחד מתקשים לגייס את הסכום הראשוני הדרוש לכיסוי ההפרש בין מחיר הדירה לבין גודל המשכנתא (דמי הקדימה) ואת תשלומי המשכנתא הגבוהים בגלל פרמיית הסיכון גבוהה הנגבית מהם. שכירת דירה יכולה אז לשמש דרך עקיפה לנגישות לשוק ההון כיוון שחברות שמתמחות בהשכרת דירות עשויות לגייס הון במחיר הכולל פרמיית סיכון נמוכה יותר ממה שצריך לשלם משק בית עם הכנסה נמוכה ובלתי יציבה. נגישות זו לשוק ההון מאפשרת שכר דירה נמוך מנטל המשכנתא הכרוך ברכישת דירה. על קבוצה שנייה נמנים משקי בית שטרם מצאו עבודה קבועה ובהתאם לכך טרם בחרו את מקום מגוריהם הקבוע. מכיוון שרכישת דירה קשורה בהוצאות קבועות גבוהות וזאת מכמה סיבות. ראשית, דירה היא הנכס העיקרי של רוב משקי הבית ולטעות בבחירת הדירה יש השלכה משמעותית על מצבו הכלכלי. שנית, בישראל קיימות הוצאות עסקה הכוללות מס רכישה, הוצאות עו"ד, ומיסי רישום גבוהים יחסית. למשק בית בקבוצה זו עדיף לשכור דירה. על קבוצה אחרת נמנים משקי בית שמעדיפים להפריד בין המיקום של תצרוכת המגורים לבין המיקום של ההשקעה בדיור. כלומר, משקי בית המשקיעים בדירה שתביא להם את התשואה הגבוהה ביותר אם ע"י השכרה או ע"י קניה ומכירה למרות שאין הם מעדיפים את אותה דירה כמקום מגוריהם.

התפלגות האוכלוסייה לפי הקבוצות שתוארו והעדפותיהן היו צריכות להיות הגורם המשפיע על אופן התחלקות משקי הבית בין מגורים בדירות בבעלותם ולבין בדירות שכורות. אבל במציאות התחלקות זו מושפעת מהסדרי מס הכנסה המשבשים את החלוקה לפי צרכי משקי הבית והעדפותיהם. הגורם לכך הוא האפליה נגד שוק השכירות המובנית בהסדרי מס הכנסה. אפליה זו גורמת לעיוות בהקצאת המקורות וכנראה גם לאי צדק חלוקתי, לאור הנורמות המקובלות במערכת המיסים של מדינות נאורות (לפיהן, העשירים צריכים לשלם יותר מיסים מהעניים).

כדי להמחיש את האפליה האמורה, נניח כי מדובר בשני משקי בית, שנכנה אותם "ראובן" ו"שמעון", זהים מבחינת העדפותיהם, ההון שצברו, והכנסתם השוטפת. נניח כי הכנסתם מעבודה היא 5,000 דינרים המשמשת לתצרוכת, פרט לשירותי דיור, ולכל אחד מהם חסכון צבור בסך 1,000,000 דינרים. ראובן משתמש בחיסכון הזה לרכישת דירת מגורים; שמעון משקיע את החיסכון בנכס שהתשואה ממנו מאפשרת לו לשכור דירה זהה לזו של ראובן. בהנחה שלא קיים מס הכנסה, יהיה סל התצרוכת האפשרית של שניהם זהה: דירה זהה ומוצרים אחרים שערכם 5,000 דינרים. אבל, במציאות קיים בארץ וכמעט בכל ארצות העולם, מס הכנסה מפלה ע"י כך שמוטל על שמעון מס על ההכנסה שלו מהון בעוד שלא מוטל מס כזה על ראובן. התוצאה היא שבעוד שראובן יכול לצרוך 5,000 דינרים פרט לדיור, שמעון אינו יכול לצרוך סכום כל כך גבוה. בתנאים אלו כדאי לשמעון לנהוג כמו ראובן ולהשתמש בחסכון הצבור שלו לרכישת דירה למרות שללא מס הכנסה לא היה לו כל יתרון לגור בדירה שבבעלותו. סביר להניח כי השיעור הגבוה של דיור בדירות בבעלות ועליית השיעור הזה לאורך זמן נובעת, לפחות בחלקה, הן בישראל והן בארצות אחרות מהאפליה במס הכנסה.

נוסף לעיוות בהקצאת המקורות, הסדרי מס הכנסה המפלים גורמים גם לאפליה לטובת בעלי הכנסות גבוהות. לשם המחשה, נניח כי לראובן ולשמעון הכנסה זהה מעבודה אבל ראובן הוא בעל דירה שירש מהוריו ולשמעון אין הון כלשהו. ראובן יכול לצרוך סל גדול מזה של שמעון ובכל חישוב כלכלי משמעותי הכנסתו של ראובן גדולה מזו של שמעון (למשל בחשבונות הלאומיים הכנסתו של ראובן גדולה מזו של שמעון). למרות זאת, מבחינת ההסדרים הקיימים במס הכנסה, הכנסתם שלא מדיור שווה ולכן המס המוטל עליהם שווה, למרות שמבחינת עקרונות מס הכנסה במדינות מתוקנות, כאמור, היה על ראובן לשלם יותר. האפליה בולטת יותר בארה"ב שבה לא רק שלא מטילים מס על ההכנסה הזקופה הנקייה (מהוצאות) מבעלות על דירה שבה גר בעליה, אלא מותר גם לבעל דירה הגר בדירתו לנכות משאר ההכנסות את החלק מההוצאות המשמשות ליצירת ההכנסה הזקופה מדיור בבעלות, כך שהאפליה נגד משכירי דירות (ובתנאי תחרות גם נגד שוכרי הדירות) גדולה יותר מאשר במקומות אחרים).

בישראל האפליה קטנה יחסית, כיוון שרוב משכירי הדירות למגורים הם משקי בית שזה לא עיסוקם העיקרי ובתור שכאלה מוטל עליהם מס בשיעור נמוך אם בכלל. זה לא חל עד לאחרונה על חברות המשכירות דירות למגורים ובמיוחד על משכירי שטחי נדל"ן לעסקים. כאן אנו מגיעים לשאלה השלישית שהצגנו בתחילת הדיון: מדוע לא התפתח בישראל שוק "ממוסד" להשכרה דירות למגורים ובמיוחד השכרה לזמן ארוך (הכוונה בשוק "ממוסד" היא שהדירות מושכרות ע"י חברות שזה עיסוקן העיקרי בבניינים שכל דירותיהם מושכרות ולא נמכרות כשהן מפוזרות בין בתים שונים המאוכלסים בדירות שבבעלות דייריהן). לקיום שוק בעל אופי כזה יש יתרון הן לשוכר והן למשכיר. היתרון מבחינת המשכיר הוא חסכון באחזקת הנכסים; היתרון לשוכר הוא מגוון דירות לבחירה.

בישראל קיים שוק כזה בבניינים שבהם נמכרים שטחים לעסקים ובמיוחד למשרדים אך לא למגורים. מאז שנות ה-60 המוקדמות (בעת כהונת אלמוגי כשר השיכון) נעשו ניסיונות לגייס יזמים מחו"ל שיבנו בתי דירות להשכרה. בכל המקרים דרשו היזמים הטבות מפליגות, ביחוד ע"י קבלת קרקעות במחיר מוזל, והניסיונות לפתח שוק מגורים תחרותי בדומה לשוק המשרדים נכשל.

ב-29/9/13 החליטה ממשלת ישראל לקדם את הקמתו של שוק שכירות לזמן ארוך ולשם כך להקים חברה בשם "דירה להשכיר". החברה אמורה לעסוק בשווק קרקע ליזמים לשם הקמת דירות להשכרה לתקופה של 20 שנה לפחות שאחריהן יוכלו היזמים למכור את הדירות בשוק החופשי. חלק מהדירות יושכר במחיר השוק לציבור הרחב, חלק בשכר דירה מפוקח לכל הציבור וחלק בשכר דירה מופחת ב-20% לזכאי משרד השיכון.

בכנס שהתקיים בשלהי 2016, בעת חנוכת מכון אלרוב בפקולטה לניהול באוניברסיטת תל אביב, הציג מנכ"ל החברה את יעודה: לפתח שוק שכירות לזמן ארוך על בסיס כלכלי ובכך להבדל מהניסיונות הכושלים הקודמים לפתח שוק כזה ע"י משרד השיכון. המנהל לא הבהיר למה הוא מתכוון במושג "בסיס כלכלי", אבל ניתן להבין שהכוונה הייתה שפעולות החברה תתאפשרנה ללא תמיכה ממשלתית. אחד מהנוכחים העלה את השאלה כיצד הדבר אפשרי אם חלק מהדיירים ישלמו שכר דירה מופחת ב20%. השואל הביע את החשש שההנחה תמומן ע"י מחיר מופרז שישלמו הדיירים האחרים בבניין. המרצה דחה את הטענה אם כי לא הבהיר איך בכל זאת תמומן הסובסידיה. ההסבר למימון הסובסידיה, שלא הוזכר באותה הצגה, הוא מחיר הקרקע הנמוך ממחיר השוק שנקבע במכרזים להקצאת קרקע לשם הקמת הדירות להשכרה. ההפרש בין מחיר השוק של הקרקעות הללו והמחיר שהתקבל במכרזים משקף גם את הסובסידיה הישירה לזכאים (20% מהמחיר בשוק החופשי), גם את הציפיות למחיר מפוקח הנמוך ממחיר השוק, וגם הוצאות משפטיות ואחרות שיגרמו כאשר דיירים לא יפנו בזמן את דירותיהם. בסופו של דבר המשקיעים בפרויקטים של דירה להשכיר מקבלים את מה שדרשו היזמים בעבר, ונדחו על הסף, כלומר קבלת קרקע במחירים מוזלים כדי לבצע פרויקטים של דיור להשכרה. שוב, אי אפשר לעקוף את חוק היסוד בכלכלה שלפיו אין ארוחות חינם. ואם מסבסדים את הארוחה מוטב לעשות זאת באופן ישיר ולא בדרך עלומה שכלל לא ברור מי מקבל מה.

בציבור הישראלי קיימת מחלוקת חריפה בקשר לפיתוח שוק שכירות לזמן ארוך במחיר מפוקח. מצד אחד, קיימת גישה קיצונית (אף מזו של הממשלה) של "הקונגרס החברתי" המייצג קבוצות חברתיות שונות, שהגישו לשר האוצר את התוכנית שלהם לפיתוח השכרה לזמן ארוך. עקרונות התכנית מתוארים בשתי כתבות של נמרוד בוסו (דה מרקר 9/5/17). לפי אותה כתבה, נציגי "הקונגרס החברתי" המליצו על מעורבות מסיבית של הממשלה בהבטחת השכרה דירות לטווח ארוך ולמעשה הלאמה של שוק ההשכרה. להלן עיקרי ההמלצות שהוגשו לשר האוצר:

1. ביטול הפטור ממס עבור דירות שאינן במסלול השכרה לטווח ארוך;
2. תמרוץ רשויות מקומיות לאשר פיצול דירות, בתנאי שיושכרו בחוזים ארוכי טווח;
3. ניהול תהליך ההשכרה ע"י החברה הממשלתית "דירה להשכיר";
4. הקמת קרן ערבות לכיסוי נזקים בשכירות ארוכת טווח;
5. הגדלת הקצאת קרקעות עבור דיור להשכרת ארוכת טווח, במיזמים ממשלתיים ובתמריצים לקבלנים פרטיים;
6. אישור תוספות בניה במסגרת תמ"א 38 לטובת השכרה ארוכת טווח-תוך תמרוץ הרשות המקומית.

בהסבירם את ההמלצות קבעו הנציגים (לפי המדווח בכתבה) כי "הפטור הקיים היום על דמי שכירות (עד גובה מסוים) אינו מוצדק מבחינה כלכלית, ומייצר אי-שוויון לטובת המשקיע בנדל"ן לעומת משקיע בכל נכס אחר המחויב במס רווחי הון".

הסבר "כלכלי" זה נראה ביזרי לאור הספרות על האפליה הקיימת לטובת בעל דירה המתגורר בדירת לעומת בעל דירה המשכיר אותה, בין לטווח קצר או לטווח ארוך. את האפליה הזו המחשנו בדוגמא של ראובן ושמעון. ביסוס הטענה נידון בהרחבה, בין השאר, במאמרים המופיעים בספרות וביניהם, למשל:

Laidler, D. (1969); White M. and L. J. White (1977); Weiss, Y., (1978); Pines, E. Sadka, and E. Sheshinski (1985); and D. Geltner (2008).

עמדות דומות ואפילו יותר קיצוניות (הלאמה מלאה של שוק השכירות) מובעות ע"י אבי ברזילי (2016) ואמנון פורטוגלי (דמרקר, 15/5/17).

עמדות קיצוניות מהצד השני, מובעות ע"י עומר מואב[15], שרת המשפטים איילת שקד[16], והעתונאי הכלכלי שטרסלר, המצטטים את הכלכלן ג'וסף סלרנו שלפיו, "ההרס האורבני שרגולציה מסוג זה מייצרת כל כך גדול עד שמי שבוחן תצלומי אויר בשכונות שבהן נהוג פיקוח על שכר דירה לעומת אלו שהופצצו מהאוויר, יתקשה לגלות הבדלים" את עמדתנו נגד פיקוח על שכר דירה וכיצד לשקם את שוק השכירות ולבססו על יסודות כלכליים נסביר בהמשך הדברים. אך לשם כך לא נזדקק להפרזה הציורית של סלרנו והמסתמכים עליו, הכלכלן מואב, שרת המשפטים שקד, ועיתונאי "הארץ" נחמיה שטרסלר.[17]

את האפליה שגורמת להטיה בהעדפת הבעלות על שכירות ניתן עקרונית למנוע לפחות בשתי דרכים: האחת היא לכלול את הערך של שירותי הדיור הזקופים פחות ההוצאות ליצירתם בהכנסה החייבת במס של בעל דירה המתגורר בדירתו. כלומר לראות בבעל דירה כמי שהשכיר את הדירה לעצמו ולכן חייב במס הכנסה על ההכנסה הנקייה משכר הדירה (ההכנסה פחות הפחת והריבית). האפשרות השנייה היא לשחרר ממס הכנסה גם את משכירי הדירות. הפתרון הראשון מונע את האפליה לרעה של שכירות לעומת בעלות ואת העדפה של השקעה בדירות על פני השקעות אחרות שהרווחים מהם חייבים במיסים. הבעיה בפתרון כזה היא הסיבוך הכרוך בהפעלתו. עד כמה שידוע לנו, לא קיימת מדינה שבה מיושם פתרון זה כלשונו. הפתרון השני פותר את בעיית האפליה, אך משמעותו סובסידיה אוניברסלית לדיור המעוותת את הקצאת המקורות ע"י העדפת מגורים ע"ח מוצרים אחרים. סובסידיה כזאת אפשר אולי להצדיק אם רואים ב "דיור נאות" "מוצר בסיסי" – במונחים של דו"ח הועדה לשינוי כלכלי חברתי בראשות עמנואל טרכטנברג מ-2011 – שחובת החברה לספקו לא לפי ה"יכולת" אלא לפי "הצרכים". בהתאם לכך המליצה הועדה האמורה להחיל את המס הנמוך הנהוג להשכרה ע"י פרטים גם על השכרה לזמן ארוך ע"י גופים מוסדיים. אם נפרש את ההתייחסות של הועדה לדיור כמתאים להגדרה של טרכטנברג, נוכל להצדיק העדפה אוניברסלית של דיור עד כמות (ואיכות) מסוימים. בהתאם לכך, היינו הולכים צעד אחד קדימה מעבר למה שהמליצה הוועדה ומבטלים את מס הכנסה מרווחים של פרטים וחברות על השכרת דירות בשווי שאינו עולה על גבול מסוים (התלוי במקום המגורים ובגודל משק הבית). בהחלת הסובסידיה המוגדלת הזו לא היינו מבחינים בין השכרה על ידי משקי בית והשכרה מוסדית ובין השכרה  לזמן קצר ולזמן ארוך. (המלצה דומה מוצעת גם ע"י Geltner 2008).

ביטול מס הכנסה על השכרת דירות הוא לכאורה בעל אופי רגרסיבי, אם מס הכנסה הוא פרוגרסיבי ודיור הוא מוצר נורמלי. אבל בדרך כלל נצפה ששיעור שוכרי הדירות יורד עם ההכנסה, כך שניתן לצפות שרוב הנהנים מהורדת מס הכנסה על השכרת דירות יהיו בעלי ההכנסה הנמוכה (בעלי ההכנסה הגבוהה תמיד יוכלו ליהנות מהסובסידיה הגלומה ברכישת דירה למגוריהם).

שוק השכרה חופשי לזמן ארוך יכון אז אם תהיה לו הצדקה כלכלית כאשר תבוטל האפליה לרעה לעומת דיור בדירה בבעלות. יחד עם זאת, לאור ניסיון העבר, שוק כזה לא יכון, אלא אם יובטחו זכויות הקניין של חברות ההשכרה. זכויות כאלו קשה יהיה להבטיח כאשר חברת ההשכרה היא בפיקוח חברה ציבורית (ממשלתית או עירונית). שיקולים פוליטיים ימנעו מלפנות משפחות שאינן ממלאת את חובות חוזה השכירות שלהן. יש מוסדות אחרים לטפל במי שנבצר ממנו שלא באשמתו למלא את חובותיו. זה אינו, על כל פנים, בתחום אחריותו של בעל הזכויות בנכס. הקמת קרן פיצויים המומלצת ע"י "הקונגרס" למקרים שהשוכר יפר את החוזה נראית מגוחכת ואם תקום היא רק תמריץ את השוכרים בעלי חזקה של עשר שנים לדרוש זכויות קניין.

6. הערות סיכום

עבודה זו עוסקת בשלש סוגיות בתחום הדיור ומדיניות הממשלה ביחס אליהן. הסוגיה הראשונה היא מצוקת הדיור בעקבות עלית מחירי הדירות ושכר הדירה ב-2008. הסוגיה השנייה היא בעיית הדיור בזמן הארוך, והסוגיה השלישית היא מבנה שוק הדיור וחלקו של שוק השכירות במתן מענה לצרכי הדיור. בקשר לסוגיה הראשונה, אנו מגדירים באופן שונה את מושג הנשיגות מהשיטות המקובלות. הקריטריון שלנו לשיפור בנשיגות הוא שחלק גדול יותר ממשקי הבית יכול ומעדיף לרכוש דירה נורמטיבית (דירה הממלאת דרישות מסוימות). אנו מראים כי ירידת שער הריבית שאחראית לגידול הביקוש וכתוצאה מכך לעלית מחירי הדירות, מגדילה את הנשיגות, כפי שמוגדרת על ידינו. מכאן נובע כי פתרון בעיית הדיור אינו יכול להיעשות ע"י העלאת שער הריבית או הרעת תנאי המשכנתא.

אנו מייחסים את הרעת הנשיגות לגידול אוכלוסיית משקי הבית שלא התלווה בגידול מתאים בהיצע. הפיגור בגידול ההיצע נבע, בין השאר בגלל המיתון הארוך שקדם
ל-2008 ושנתן אותותיו בירידה חדה בהתחלות ובגמר בנייה.

בתגובה למצוקת הדיור, נקטה הממשלה כמה צעדים קיצוניים ביחס לשימוש במקרקעי ישראל שנועדו להגדיל את היצע הדירות. צעדים אלו כללו הגדלת מסירת קרקעות לבניה למגורים, הפקעת תהליך התכנון מגופי התכנון שלה עצמה ושלבי התכנון המפורט מידי הרשויות המקומיות והסקטור הפרטי וזאת על מנת לקצר את הזמן שבו אורך תהליך יצור המגורים (10 שנים, לפי אומדן רמ"י). הצעד השני התייחס למכרזים על המחיר הנמוך ביותר למשתכן מחושב למ"ר של דירות שהמפרטים שלהם מוגדרים עד רמה של סוג הברזים. דירות אלו משווקות לזכאי משרד הבינוי שזוכים בהגרלה. דירות יד שניה היכולות לשמש לכמה משקי בית פתרון מועדף בגלל המחיר והמיקום לא נכללות באפשרויות שהעמידה הממשלה לזכאי משרד הבינוי ותנאי הזכאות להשתתפות בהגרלה חורגים מהקריטריונים המומלצים ע"י וועדת טרכטנברג ומאפשרים גם חריגה מהנורמות המקובלות.

בעיית הדיור של הזמן הארוך קשורה בריכוז הולך וגדל של הפעילות הכלכלית-חברתית והגדלת היתרון של נגישות למטרופולין של תל אביב. נגישות זו תלויה במערכת הסעה המונית בתוך המרכז המטרופוליטני ובינו לשאר חלקי הארץ. למערכת ההסעה ההמונית בתוך האזור המטרופוליטני חשיבות מבחינת האפשרות להגדיל את ניצול הקרקע באפן אינטנסיבי במסגרת המדיניות של תמ"א 35 ותמ"א 38. ההשתהות בביצוע והשלמת פרויקטים אלו בתחום התחבורה ואי תאום מראש בין תכניות שימושי קרקע ופרויקטים אלו יוצרים גודש בלתי נסבל, המורגש כבר היום בכניסות לתל אביב. הפיגור בהקמת התשתיות של ההסעה ההמונית וחוסר התיאום בין מערכת שימושי קרקע ומערכת התחבורה שאמורה לתמוך בה מהווה מחדל של כל ממשלות ישראל מאז שנות השבעים.

הסוגיה השלישית מקומו של שוק השכירות באספקת צרכי הדיור, אופיו, והדרכים לטפל בו. הממשלה החליטה ליטול על עצמה את היזמה לפתוח שוק השכרה לזמן ארוך. לשם כך הקימה חברה "דירה להשכיר". החברה עורכת מכרזים על קרקע לבניית דירות להשכרה לזמן ארוך שחלקן מושכר בתנאי השוק וחלקן במחיר מופחת ב 20%. המימון של הסובסידיה לזכאים ולשוכרים שנהנים מהגנה מפני העלאות שכ"ד בהתאם למחיר השוק ממומנות ע"י המחיר לקרקע הנמוך ממחיר השוק כפי שנקבע במכרזים. במילים אחרות, הסובסידיה הגלומה במחיר הנמוך לזכאים ולשוכרים האחרים ממומנת ע"י המדינה מבלי להשתקף בתקציב.

אנו סבורים כי הדרך הנאותה לפתח שוק שכירות מוסדר ולטווח ארוך, אם יש לכך הצדקה כלכלית, היא לבטל את האפליה נגד שוק השכירות בהשוואה לבעלות בהסדרי מס הכנסה. אם אחרי הסרת האפליה לא יקום שוק כזה, סימן שאין לו הצדקה לאור העדפות הבלתי מוטות של הצרכנים והם מעדיפים לגדר את שכר הדירה באמצעות בעלות על דירתם.

7. נספח: תכניות הממשלה להקלת מצוקת הדיור

7.1 הגדלת מלאי הקרקעות למגורים, זירוז האשורים של תכניות הבניה, ומתן היתירים

התערבותה של הממשלה בהגדלת מלאי הקרקעות המשמשות למגורים נעשתה בעיקר באמצעות הגדלה של הקצאת קרקעות ע"י רמ"י. כפי שניתן לראות מלוח 1, היקף הקצאת הקרקעות לשנה (במונחי עסקאות מאושרות) גדל בתקופה 2010-2015 ב 2/3 לעומת הממוצע בשנים 2001-2009 ויותר מאשר הוכפל ב 2016 לעומת 2001-2010. בדברי הסבר לתקציב 2010-2017 של רמ"י מוסבר הגידול הזה בהקצאת הקרקעות בהחלטות קבינט הדיור שהוקם באפריל 2013 על מנת להגדיל את היצע הקרקעות במטרה להביא לירידת מחירי הדיור.

אמנם גם משרד השיכון, העיריות, והאוצר פעלו להגדלה אפקטיבית של מלאי הקרקעות ע"י אישור פרויקטים של תמ"א 38/1, תמ"א 38/2, ופינוי-בינוי במסגרת התחדשות עירונית. אך היקף התרומה של פרויקטים אלו להגדלת היצע הדיור הכולל עדיין זניח בהשוואה לזו של שווק קרקעות ע"י רמ"י.

אשר לחסם השני, כלומר התארכות משך הליכי התכנון עד להנפקת היתירים, ב-11/8/2011 נחקק "חוק הליכי תכנון ובנייה להאצת הבנייה למגורים (הוראת שעה)" (חוק הוד"לים). בהתאם לחוק זה, נקבעו "הסדרים מיוחדים לאישור תכניות בניה למגורים, לשם היערכות דחופה למתן פתרון לצרכי הדיור ולהאצת הבניה". החוק חל על כל "תכנית לדיור לאומי" שהוגדרה כתכנית "שהוכנה והוגשה על ידי גופי התכנון הקיימים לפי חוק התכנון והבניה 1965, משרדי הממשלה, ורמ"י, "הכוללת הוראות מפורטות להקמת 200 יחידות דיור על קרקע ש 80% ממנה, או יותר, הם של מקרקעי ישראל".

ב-7/8/2014 הורחב חוק הוד"לים ע"י ה"חוק לקידום הבניה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה)" (חוק הותמ"ל), שמטרותיו הן:

1. הגדלה מהירה של הצע יחידות הדיור;
2. יצירת היצע של יחידות דיור להשכרה לטווח ארוך;
3. יצירת היצע של יחידות דיור להשכרה לטווח ארוך במחיר מופחת.

מתחם מועדף לדיור הוא מתחם שהוכרז כזה ע"י הממשלה (או ועדת שרים שהתמנתה לצורך זה), שלפחות 80 אחוז ממנו מהווים מקרקעי ישראל, ושניתן לתכנן במתחם לפחות 750 יח"ד (500 בישוב מיעוטים). לפי החוק, יש ליעד מתוך יח"ד שיוקמו על מקרקעי ישראל לפחות 15% להשכרה לטווח ארוך ועוד 15% להשכרה לטווח ארוך במחיר מופחת.  החוק גם קבע כי תוקם ועדה ארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל). שעליה לטפל בתכניות מועדפות לדיור (תכניות המוגשות ע"י רמ"י, משרד השיכון, והחברה הממשלתית לדיור והשכרה (בענייני תכנון ובנייה של מתחמים מועדפים לדיור, הוקנו לוועדה כל הסמכויות והתפקידים של המועצה הארצית ושל כל מוסד אחר) . סמכות זו אפשרה להורות לרשות מקומית לתת היתר ובמקרים מסוימים לתת היתר בעצמה. יחד עם זאת, הועדה הוכפפה לתוכנית המתאר הארצית תמ"ה 35 וסטיות ממנה חייבו אישור הממשלה או ועדת שרים שמונתה לעניין זה. החוק קובע את פרטי התהליך של הטיפול בתוכניות מועדפות לדיור ואת לוח הזמנים המחייב להשלמת כל שלב בטיפול זה.

לוח 2 מציג את התוכניות שאושרו בשנים 2011-2015: במונחי יחידות דיור:

ההכפלה של מספר יח"ד שאושרו בין השנים 2014-2011 נבעה, לפחות בחלקה, מהפעלת חוק הוד"לים; הגידול במספר יח"ד שאושרו ב 2015 לעומת 2014 היה 36,047 יח"ד שמתוכם 25,316 אושרו במסגרת הותמ"ל.[18]

ביוני 2013 קבעה הממשלה שעד סוף 2015 יאושרו תכניות הכוללות 82,000 יח"ד מפורטות לפי אזורים ע"י הועדות המחוזיות והותמ"ל. לפי דו"ח מנהל התכנון עלה בכל המחוזות הביצוע על היעד כאשר במחוז הדרום עלה הביצוע ביותר מ 100 אחוזים. ההפרש במחוז הדרום הושג במסגרת הותמ"ל ובמחוז תל אביב יותר ממחצית היעד הושג במסגרת הותמ"ל.

האומדן על היקף התוכניות המפורטות שהוגשו לאישור עולה על היעד שנקבע למוסדות התכנון בהחלטת הממשלה מ-24/3/16. היעד שנקבע בהחלטה זו היה 100,000 יח"ד שמהן 38% אמור היה להתבצע באמצעות הותמ"ל (חלקו של הותמ"ל היה דומיננטי במחוזות צפון (69%), מרכז (76%), ודרום (65%)).

7.2 התחדשות עירונית (הגדלת האינטנסיביות של השימוש בקרקע)

התחדשות עירונית היא שם כולל לפעולות המגדילות את האינטנסיביות של השימוש בקרקע ע"י הגדלת צפיפות הבניה ושיפור איכותה. המניעים לחקיקה ולביצוע הפעולות הללו נבעו ממניעים שונים ורק לאחרונה אומץ השם הכולל לפעולות הללו. הצעד הראשון היה חקיקת החוק ל"בינוי ופינוי של אזורי שיקום" (1965) שיזם והגיש לכנסת שר השיכון יוסף אלמוגי. מטרת החוק הייתה במהותה חברתית ונועדה לשפר את מצבם של דירי משכנות העוני. הגדלת זכויות הבניה הייתה אמצעי לממן את ההוצאות הכרוכות בכך. עד כמה שידוע לנו הוכרזו במסגרת החוק רק שלשה מתחמים שבהם הופעל החוק: אחד בעיר העתיקה בצפת, השני בכפר שלם בתל אביב (שניהם ב-1969), והשלישי שכונת נחלאות בירושלים (ב-1972).

התכנית השנייה, תמ"א 38 (תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה), התקבלה כהחלטת ממשלה ב-14/4/2005שהסתמכה על חוק התכנון והבניה (1965). לפיה יזם שהגיע להסכם עם הדיירים על חיזוק המבנה בפני רעידות אדמה, שיפוץ הבניין, ועוד תוספות שמעלות את איכותו, מקבל התמורה זכויות בניה נוספות על הבניין המחוזק. כמו במקרה של החוק לבינוי ופינוי של אזורי שיקום המניע להגדלת זכויות הבניה הנוספות שבהן זוכה הקבלן-יזם המבצע, היה לממן את הוצאות הבניה מבלי שהדיירים ישלמו מכיסם הוצאות ומיסים, אלא אם כן זכו בהגדלת שטח דירתם כך שגדלה גם תשלום הארנונה. הרשויות המקומיות שבתחומן בוצע פרויקט כדאי (מבחינת היזם) של תמ"א 38, לא התלהבו מהתוכנית שבעצם נכפתה עליהם כי הגדילה את צפיפות הדירות. תוספת הדירות הגדילה הוצאות תשתית מבלי שהרשויות יכלו להטיל על הדיירים מסי השבחה. מכל מקום, שיפוץ הבית מבחינת מראהו החיצוני תוספת מעלית ומקומות חנייה מעלה את ערך הדירות וחוץ מהעירייה, השכנים, שהמרחק בין הבתים הצטמצם, ויזמים לא מוצלחים כולם יצאו שבעי רצון.

תכניות תמ"א 38 עברה כמה גלגולים שבהם שונו זכויות הבניה ונוספה לתמ"א 38 (שהפכה לתמ"א 38/1), אפשרות חדשה שכונתה תמ"א 38/2. לפיה הבניין הישן נהרס, הדיירים מפונים לדירות שכורות ע"י היזם, ובניין חדש נבנה תחתיו תוך קיום הדרישות העדכניות לגבי עמידות מבנים בפני רעידות אדמה. היתרון לדיירים לעומת תמ"א 38/1 הוא מבנה עמיד יותר בפני רעידות אדמה (וטילים); הנזק ליזמים הוא הגידול בעלויות הבנייה ושיכון הדיירים. כדי לפצות את היזם על העלויות הנוספות, הוגדלו זכויות הבנייה שמקבל היזם בהשוואה לתמ"א 38/1. נוסף לשתי התכניות הללו ושמטרת הגדלת זכויות הבניה בהן היא פיצוי על ההוצאות לביצוען, לפעמים בסתירה לשיקולים תכנוניים ואחרים של הרשות המקומית, גובשה לאחרונה מדיניות חדשה של "התחדשות עירונית" שהמניע שלה הוא הגדלת היצע המגורים ע"י הגדלת הצפיפות והעלאת רווחת הדיור, תוך הימנעות מפגיעה בשטחים הפתוחים ובמרקמים הכפריים. הבסיס למדיניות זו הייתה תמ"א 35 (תכנית מתאר ארצית) שקבעה שיש למקם את הפיתוח בתוך השטח המבונה ע"י הגדלת הצפיפות או, לכל היותר, בצמוד לשוליו. הפעם תוכננה המדיניות כך שתעלה בקנה אחד עם מדיניות התכנון של הרשות המקומיות ולא תתעלם ממנה כמו התכניות שנידונו בסעיפים הקודמים. מבחינת הרשות המקומית, ההתחדשות העירונית מתבטאת בשינוי התב"ע ובאחריות לתכנון ולהקמת התשתיות ומבני הציבור תוך מימונם מהמיסים שחויבו לגבות לצרכים אלו.

פרויקט ההתחדשות העירונית פועל בשלשה מסלולים: שניים מהם ביזמת הרשות המקומית והשלישי ביזמה פרטית. כדי לעודד פרויקטים של פינוי-בינוי במסלולי הרשויות המקומיות ובמסלול היזמים, קידם משרד הבינוי, בתאום עם רשות המיסים, הטבות והנחות בכמה תחומים:

1. פטור מתשלום מס שבח, מס רכישה ומע"מ על שירותי הבניה.
2. פטור מתשלום דמי היתר.
3. פטור מהיטל השבחה למגורים.
4. הנחות בארנונה.

הכללים החלים על כל הפרויקטים נקבעים ע"י מטה ממשלתי בין-משרדי שהוקם לצורך מיון ודירוג תכניות שראויות לזכות בהנחות אלו ואחרות. המטה ממליץ לממשלה להכריז על מתחמים שהתוכניות שהוגשו לגביהן כעל אזורי התחדשות עירונית שההטבות הנ"ל חלות עליהן.

תיאור מפורט של הגורמים המשתתפים ביזום, תכנון, וביצוע ועל היחסים ביניהם מופיע באתר של משרד השיכון.

7.3 הסיוע לרכישת דירות לחסרי דירה (תכנית "מחיר למשתכן")

התכנית "מחיר למשתכן" מוגדרת באתר של משרד הבינוי (ראה להלן) כ"חוד החנית בסדרת הצעדים חסרי התקדים אשר יזמה מדינת ישראל להקל על חסרי דירה לקנות דירה ראשונה בתנאים מועדפים…ולשנות את מפת הדיור בישראל". לפי תכנית זו, עורכת רמ"י מכרזים למסירת קרקעות במחיר מופחת ליזמים-קבלנים כאשר הזוכה הוא מי שמציע את המחיר הנמוך ביותר למ"ר דירתי בדירות שהתכנית והמפרט הטכני שלהן (כולל סוג המרצפות, גודלן, טיבן וצבען כמו אצל קבלן רגיל)) נקבעים ע"י משרד הבינוי. התוכנית מתייחסת לבניה רוויה (בניין עם לפחות 6 דירות בשתי קומות) הדירות נמסרות בהגרלה לזכאים הכוללים זוגות נשואים ובעלי תכונות סוציו-כלכליות אחרות כמו נכים, חד הורים לילדים, ורווקים מעל גיל מסוים כשבכל קטגוריה קיימת העדפה ליישובי פריפריה ולבן המקום בהגרלה (שירות צבאי או אזרחי לא מובא בחשבון). הסיוע הממשלתי מתבטא בהנחות ישירות לרוכש הדירה, לבונה (קבלן או יזם) ולמפתח:

• סובסידיות לפי מחיר הקרקע לבונה, לרוכש, ולמפתח:

א. אם מחיר הקרקע עולה מעל 150.000₪: 120,000₪.

ב. אם מחיר הקרקע הוא בתחום 101,000-150.000₪: 80% ממחיר הקרקע שנקבע ע"י שמאי.

ג. אם מחיר הקרקע הוא 50,000-100,000₪: 80% ממחיר הקרקע (שנקבע ע"י שמאי  40,000₪ לרוכש ו-40,000₪ למפתח).

• הקלות הניתנות למימון הרכישה.

א. הזכאים בתכנית מחיר למשתכן ובתכנית מחיר מטרה זכאים לקבל משכנתא בשיעור גבוה יותר מהכללים שנקבעו למשכנתאות אחרות וזאת כדי לסייע להם במימון רכישת הדירה.

ב. רוכש הדירה יכול להשכירה אך אינו יכול למכרה במשך 5 שנים ממועד הרכישה.

פרטים נוספים על פרטי הזכאות, המכרז, ההגרלה, המימון כיו"ב אפשר למצוא באתר של מחיר למשתכן.

תכנית הממשלה "מחיר למשתכן" המוגדרת כ"חוד החנית של המדיניות המכוונת לספק לחסרי דירה לקנות דירה ראשונה" זכתה לביקורת נוקבת המתייחסת לפרטי התוכנית, לאי השוויון בסובסידיה הגלומה בזכייה בהגרלה, לקריטריונים לזכאות, ולקריטריונים להעדפות בסיכויים לזכות בהגרלה. חלק מביקורת במישורים האלה יש לה אופי נורמטיבי, כלומר עמדה סובייקטיבית ביחס למי מגיע יותר ולמי פחות. חלק מהביקורת נוגע לחוסר היעילות הנובע מהמרת המכניזם של השוק בהקצאת המקורות ע"י מכניזם שרירותי שנקבע ע"י המוסדות הממשלתיים. לאחר שנסקור חלק מטענות שהעלו במישורים אלו נתייחס לכמה פגמים מהותיים שנוגעים יותר לממד היעילות. נזכיר רק כי בקביעת הזכאויות והעדפות בסיכויי הזכייה בהגרלה, התעלמו מגבשי התוכנית מההמלצות של הועדה לשינוי כלכלי וחברתי (ספטמבר 2011) בדבר הכללת הקריטריונים של שרות בצבא או שרות אזרחי ומימוש כושר השתכרות.

בין השאר, הביקורת על התכנית התייחסה לסוגיות הבאות:

• הזוכים בהגרלות לדירות במסגרת "מחיר למשתכן" מקבלים בערי המרכז הטבות גדולות בהרבה מאשר בפריפריה (ראה אריק מירובסקי, 2016).
• קיים מאבק מתמיד בין משרד השיכון והיזמים המנסים להוזיל את הבניה ע"ח האיכות. למשל דירה שאמורה הייתה לכלול ארבעה חדרים כוללת רק שלשה חדרים כדי לחסוך בהוצאה על בניית קיר נוסף (ראה בוסו, דה מרקר, 2/12/16).
• מכיוון שרוב אדמות המדינה נמצאות בשולי הישובים, הפרויקטים של "מחיר למשתכן" אינם נגישים למרכזי הפעילויות הכלכליות והחברתיות (ראה נעמה ריבה, א2016).
• קיימת מתיחות בין הרשויות המקומיות, מצד אחד, לבין משרד השיכון ורמ"י על רקע אי התאמה בתכנון (ראה נעמה ריבה, ב-2016).
• מניעת זכאות ממי שהייתה בבעלותו דירה פחות מ-6 שנים לפני מועד תחילת הרישום היא שרירותית ועלולה ליצור עוותים. למשל: מי שלא יכול לשאת בתשלומי המשכנתא, מכר את דירתו לפני שלש שנים ומאז התגורר בשכירות אינו זכאי וצריך להמתין 3 שנים עד שיוכל להשתתף בהגרלה.
• זכאות היא האפשרות להשתתף בהגרלה על רכישת דירה במחיר נמוך ממחיר השוק (מחיר נמוך מהמחיר שרוכשים פוטנציאלים מוכנים לשלם). יש לה, לכן, ערך כלכלי. הערך הזה ניתן למי שאין לו דירה. נניח כי משקי הבית ראובן הוא בעל דירת חדר שדמי השכירות בשוק החופשי שלה הוא 1000 דינרים והכנסתו מעבודה 1000 דינרים. שמעון אמיד יותר ומשתכר 10000 דינרים שמתוכם שוכר בשוק החופשי דירת שלשה חדרים בשכ"ד של 3000 דינרים. שמעון האמיד זכאי לפי משרד הבינוי וראובן לא. שמעון יכול להשתתף בהגרלה ולזכות בדירה שאותה ישכיר במחיר השוק; לראובן אין את אפשרות ההשקעה הזו.
• לפי התכנית, מותר למשק הבית שזכה בדירה ומימש את הזכייה להשכיר אותה, אבל אסור לו למכור אותה במשך 5 שנים. מגבלה זו עלולה לפגוע בנידות וביעילות. לשם דוגמא, נניח כי מפרנסים במשק הבית שרכש דירה במסגרת התכנית מצאו לאחר שלש שנים עבודה המתאימה לכישוריהם בישוב אחר, ברצונם לעבור לישוב החדש, לרכוש שם דירה, ולממן את רכישת הדירה ע"י מכירת הדירה שנרכשה במסגרת התכנית. אפשרות זו נמנעת ממנו.

באתר הרשמי של התכנית נאמר כי היא מהווה את "חוד החנית" במדיניות הממשלה המיועדת להקל על חסרי דירה לקנות דירה חדשה ברמת גימור גבוהה יחסית בתנאים מועדפים. במדיניות זו מתעלמת הממשלה מהאפשרות לנצל את מלאי הדירות הקיימות כדי לספק דיור בר השגה לנכנסים לשוק הדיור באמצעות תהליך החלחול. כלומר, אפשר לבנות דירות ברמה גבוהה מהממוצע וע"י כך להגדיל את ההיצע של דירות יד שניה שעשויות להיות דירות ברות השגה לנכנסים לשוק הדיור ואולי גם מתאימות יותר לצרכיהם בשלב זה של חייהם. לתהליך זה כמה יתרונות על עידוד הבניה של דירות קטנות יחסית לחסרי הדיור. ראשית, האיכות הממוצעת של מלאי הדיור עולה. שנית, מבחר הדירות המפונות מאפשר התאמה גדולה יותר ממה שאפשרי ב"מחיר למשתכן". למשל, משק בית יעדיף לפעמים דירה מיד שניה בשטח גדול יותר או במקום נגיש יותר על רמת גימור גבוהה יותר בדירה של "מחיר למשתכן" הממוקמת לרוב בשולי הישוב.

רשימת הפגמים של התכנית שתוארה לעיל באה להדגים את הטענה שמדיניות פרטנית של הממשלה אינה יכולה להיות הכלי המתאים לפתור את בעיית הדיור האמתית שעוררה את המחאה החברתית ב-2011. ממשלה לא מסוגלת לפתור בצורה יעילה וצודקת בעיות של אספקת מוצרים פרטיים. שכן, כאשר מדובר במוצרים פרטיים תפקיד הממשלה להסיר מגבלות על ההיצע והביקוש ולאפשר לשוק לספק בדרך יעילה את הצרכים של משקי הבית בהתאם להעדפותיהם ולא במה שאחרים חושבים שהם מעדיפים.

לאור הנאמר היה עדיף להקצות את הקרקע במכרז רגיל ליזמים (כפוף לחובה לבנות דירות במתחם לפי התוכנית מאושרת בפרק זמן סביר) ולהשתמש בחלק מהכנסות למימון סיוע בדיור לזוגות צעירים וזכאים אחרים כאשר מקבלי הסיוע יוכלו לבחור דירות חדשות, דירות מיד שניה, או דיור בשכירות, לזמן קצר או ארוך, לפי העדפותיהם ולא לפי מה שמכתיבים להם משרדי הממשלה האחראים לשיווק הדירות.

7.4 פעולות הממשלה להקמת שוק מוסדי להשכרת דירות לזמן ארוך ולזמן ארוך במחיר מופחת

כדי לקדם "דיור בר השגה" ע"י הקמת שוק "ממוסד" להשכרת דירות לזמן ארוך, החליטה הממשלה ב-29/9/13 להקים חברה ממשלתית בשם "דירה להשכיר". מדובר במכרזים לשווק קרקע ליזמים לשם הקמת דירות להשכרה לתקופה של 20 שנה לפחות שאחריהן יוכלו היזמים למכור את הדירות בשוק החופשי. דייר, בין אם בשכר דירה של השוק החופשי ובין אם בשכר דירה מסובסד (מחיר מופחת), יוכל לשכור דירה עד לתקופה של 10 שנים. המפרט הטכני של הדירות, שכר הדירה, שיעור השינוי השנתי שלו, והחובות המוטלות על הדייר והיזם בכל מה שנוגע לאחזקה שוטפת ולתשלומי המיסים יקבעו ע"י "דירה להשכיר" ויפורטו בחוזי השכירות.

כאמור, לפי חוק הותמ"ל, בכל תכנית מועדפת לדיור (למעט ביישובי מיעוטים) יש ליעד מיחידות הדיור שעל מקרקעי ישראל 15% לדיור להשכרה לזמן ארוך ו-15% להשכרה לזמן ארוך במחיר מופחת (באתר החברה המופיע להלן שיעור הדירות בהשכרה לטווח ארוך במחיר מופחת נמוך יותר: 25% מהדירות בפרויקט של דירות להשכרה מושכרות במחיר מופחת והיתרה 75% מושכרות לכלל האוכלוסייה בשוק החופשי).[19] שיעור ההפחתה הוא 20% מהמחיר בשוק החופשי.

מערכת היחסים המורכבת של החברה עם הגופים הרלבנטיים: מנהל התכנון, משרד הבינוי, משרד האוצר, ובעיקר רמ"י נקבעו בהחלטת הממשלה מיום 27/11/13.[20]

תחום פעילותה של "דירה להשכיר" רחב מאוד. היא מעין משרד שיכון על כל אגפיו בכל הנוגע להשכרת דירות. החל ביזום, קידום התכנון והפיתוח, ושווק המתחם לחברות המנהלות אותו בתנאים הנקבעים על ידה. יחד עם זאת החברה מוסמכת לרכוש דירות מיזמים, לבנות דירות, לאכלסן ולשווקן לשוק המוסדי כנכס מניב. פרטים נוספים על החברה, מטרותיה, פעולותיה, והחלטות קבינט הדיור והממשלה ביחס אליה ניתן למצוא באתר זה.

8. ביבליוגרפיה

Arnott, R., Davidson, D., and Pines, (1983), "Housing Quality, Maintenance, and Rehabilitation," Review of Economic Studies, 162, 467-494.

Laidler, D. (1969), "Income tax incentives for owner occupied housing. In A. C. Harberger and M. J. Baily eds. The Taxation of Income from Capital (Brookings Institution, Washington) 50-76;

Pines, E. Sadka, and E. Sheshinski (1985), "The normative and positive aspects of the taxation of imputed rent on owner-occupied housing", Journal of Public Economics 27 1-23;

Weiss, Y., (1978) "Capital gains, discriminatory taxes, and the choice between renting and owning house", (1978), Journal of Public Economics 10, 45-55;

White M. and L. J. White (1977), "The tax subsidy on owner-occupied housing: Who benefits?" Journal of Public Economics 3, 111-126.

Geltner, D., (2008), The Income Tax Penalty on Rental vs Owner-occupied housing: An Argument for Apartment Rent Tax Exemption, MIT Center for Real Estate, Working Paper Series #03-15.

בן שחר דני ואמתי פרנקל (2017), מדד יכולת רכישת דירה בישראל: ממצאי רבעון רביעי 2016.

נגר ויצמן וגיא סגל 2011, "מה מסביר את התפתחות מחירי הדירות ושכר הדירה בשנים

2010-1999?", סקר בנק ישראל 85, 7-59.

זוסמן נתן (25/1/2017), מצגת בכנס של מכון אלרוב לחקר הנדל"ן, הפקולטה לניהול באוניברסיטת תל אביב.

טרכטנברג עמנואל (2011), דו"ח הועדה לשינוי כלכלי חברתי

רמ"י (2016), הצעת תקציב לשנות התקציב 2017-2018 דברי הסבר , חוברת כ"ו ע, 13.

דוחות שנתיים של בנק ישראל,2000-2016

בוסו נמרוד, "משרד השיכון מגיב לתרגילי הקבלנים ומעדכן את הכללים במחיר למשתכן", דמרקר, 2/12/16.

בוסו נמרוד, "שנת שיא בשווק קרקעות המדינה: מגרשים לשישים אלף דירות הוצאו למכירה", דמרקר, 1/1/17.

בוסו נמרוד, "הפתרון העיקרי למשבר הדיור – הרחבת שוק השכירות לזמן ארוך", דמרקר,9/5/17.

בוסו נמרוד, "קביעת מדיניות דיור היא עסק רציני מדי לפוליטיקאים", דמרקר, 9/5/17.

ברזילי אבי, (2016), "המדינה חייבת לקדם את ההשכרה לטוח ארוך"", דמרקר, מוסף שנתי נדל"ן, 114.

גוטר אביב, "גלנט: מ2019 ואילך נראה אכלוס כפול של דירות ממה שרואים היום", כלכליסט, 2/1/17.

.לוי דורון, "חוזרים לדמי מפתח, מוזילים את הדירות" דמרקר, 14/6/17.

מירובסקי אריק, (2016),"המתנות במרכז גדולות יותר", דמרקר, מוסף שנתי נדל"ן, 6-8.

פורטוגלי אמנון, "הפתרון למשבר הדיור – בנייה ממשלתית", דמרקר, 15/5/17.

ריבה נעמה, (א2016), "בר השגה – זה לא", דמרקר, מוסף שנתי נדל"ן, 96-98.

ריבה נעמה, (ב2016), "מרוב תכניות לא רואים את הדירות", דמרקר, מוסף שנתי נדל"ן, 16-20.

הערות

[1]   המחלקה לכלכלה, האוניברסיטה העברית בירושלים.

[2]   ביה"ס לכלכלה ע"ש איתן ברגלס, אוניברסיטת תל אביב.

[3]   בכתב המינוי החתום ע"י ראש הממשלה בנימין נתניהו הוגבל תפקיד הועדה בנושא הדיור
ל"התווית צעדי יישום לתכנית הדיור שהושקה ע"י ההממשלה ביולי 2011".

[4]   האחריות על התארכות שרשרת היצור חלה על היד הקפוצה של רמ"י ועל הסרבול בתהליך התכנון עד להנפקת ההתרים. אמנם חוק התכנון והבניה קובע לוחות זמנים לביצוע השלבים השונים של התכנון, אך קיימת בלוח זמנים זה לקונה בכל הקשור בשלב הקליטה של התוכניות בוועדה המחוזית. יתר ל כן, כפי שהתריע על כך השופט העליון אליקים רובינשטיין, גם לוח הזמנים המוגדר בחוק לא נאכף.

[5]   כפי שהוצגו בכנס חטיבת המחקר של בנק ישראל בנושא "סוגיות בשוק הדיור" שהתקיים ב-27/12/16 ובכנס שהתקיים ב-25/1/17 במכון אלרוב של הפקולטה לניהול באוניברסיטת תל אביב. דיווח על הממצאים מופיע בכתבתו של אריק מירובסקי "הביבי בום של שנות ה-70 והעליה מבריה"מ תרמו לעלית המחירים", דמרקר, 27/1/17.

[6]   ראה הערה 3.

[7]   להבדיל מהמלצה זו, ממליצים, כאמור לעיל, הבנק העולמי והאו"ם לאמוד את הנשיגות ע"י חלוקה של מחיר הדירה החציוני בהכנסה החציונית ברוטו (לפני ניכוי מיסים) ולא נטו.

[8]   לפי החישובים שלנו, המשתקפים באיור 2, גם הנשיגות המחושבת ע"י יחס שכר הדירה לשכר הממוצע למשרת שכיר עלתה בתקופה 2004-2016.

[9]   בדומה להערה 6, בחישובים שלנו, המשתקפים באיור 2, השכר הממוצע למשרת שכיר עלה בתקופה 2003-2016 בשיעור גבוה משכר הדירה כך שהנשיגות ביחס לדירות שכורות עלתה.

[10] המדדים נבנו במקור ע"י ד"ר דני בן שחר ומר דוד אש. הגדרות המדדים מופיעות במסמך מ 6/3/16 שכותרתו
"מדד יכולת רכישת דירה בישראל".

[11] הנחה זו שקולה להנחה שקיימת התפלגות של משקי בית לפי בעלותם על הון זמין להשקעה ברכישת דירה.

[12] ההלוואות הן לזמן מאוד ארוך כך שבחישוב ההחזר התקופתי אפשר להתעלם מהחלק של החזר הקרן.

[13] רק בימים האחרונים שמענו על תכנית ארוכת טווח לרשת את המדינה במערכת רכבות מהירות ולאור הניסיון הרע עם הרכבת במטרופולין של תל אביב, מדובר אולי במאה הבאה ביחוד עם נחקה את ארה"ב בפיתוח התשתיות בשנים האחרונות.

[14] במנהטן אפיין תהליך זה את התמורות ברחוב אמסטרדם וסביבתו ובחלקים של הרלם. בברוקלין קיים מאבק נגד התכנית של קאומו המושל להציא 1.4 ביליון דולר על שיפור השירותים והוספת מקורות תעסוקה בשכונת עוני. החשש של התושבים שהתוכנית תעלה את מחירי הדיור ותפגע בשוכרי הדירות שיאלצו להתפנות ממקום מגוריהם ע"י תהליך ה gentrification.

[15] אחד משלשת הדוברים בכנס חטיבת המחקר שהתקיים ב-27/12/17 ועסק בסוגיות בשוק הדיור.

[16] דבריה נאמרו בכנס כלכלי שהתקיים במרכז הבין תחומי ב-12/5/17.

[17] הדימוי שלהם אינו משקף את המציאות בכל גווניה. יתכן שזה מתאים לחלקים ברובע ברונקס בניו יורק בשנות ה-60, אך לבטח לא לחלקים בווסט אנד בצפון מערב מנהטן שגם בהם היה שכר הדירה כפוף לפיקוח באותה תקופה. גם שכונות באמסטרדם ובארצות סקנדינביה שבהם נהוג פיקוח מסוים על המחירים, מצב המבנים לא בדיוק מתאים לתיאור של סלרנו והמצטטים אותו. וכדי לא להרחיק את עדותנו, אפשר להביא לדוגמא את אזור ככר המושבות. נכון כי רמת האחזקה של הבניינים שם נמוכה ומראם אינו מלבב. יתכן גם שזו תוצאה של חוק הגנת הדייר. אך הבניינים עומדים עדיין על תילם. ומאכלסים חנויות ומשרדים. יתר על כן, אפשר להוכיח כי במודל של השקעות אופטימליות של תחזוקה כי אחת האסטרטגיות היא לתת לבית להידרדר לפני שהורסים אותו ובונים אותו מחדש . זה מתואר בסדרת המאמרים של R. Arnott, R. Davidson, and D. Pines , המבוססים על המאמר שלהם מ-1983.

[18] בימים אלו נידונה האפשרות להרחיב את חוק הותמ"לים המאפשר  קיצור הליכי תכנון גם לקרקעות בבעלות פרטית.

[19] לפי חוק הוותמ"ל, רשאית הממשלה לשנות את החלוקה הזו ב"מקרים חריגים" (המפורטים בחוק).

[20] הקמת החברה עוררה התנגדות חריפה של משרדי משלה שראו בהקמתה כפילות שלא לצורך בטיפול בנושא עידוד השכירות.