התייחסות השלטון למערכת הבנקאית

השתרש מיתוס שהריכוזיות בבנקאות זהה להיעדר תחרות שהחליף את המיתוס ש"בנקים גדולים זה רע ובנקים קטנים זה טוב" ששרר עד להתמוטטות הבנק למסחר והמשבר בבנק לפיתוח התעשייה. אני מקווה שהמערכת לא תצטרך לסבול משברים נוספים כדי להפריך את המיתוסים האקטואליים.

ריכוזיות המערכת הבנקאית בישראל היא פועל יוצא של גודל המשק והיא דומה לריכוזיות במשקים קטנים יחסית כגון: פורטוגל, דנמרק, הולנד, פינלנד ויוון, והיא מבטיחה מערכת בנקאית יציבה ויעילה – יתרונות שהלוחמים נגד ריכוזיות נוטים להתעלם ממנה.

במחקר שנערך לאחרונה בבנק העולמי על בסיס נתונים על כ-1,400 בנקים ב-72 מדינות נמצא כי המרווח הפיננסי (על פי הגדרה אחידה של הבנק העולמי, הכנסות מריבית פחות הוצאות ריבית ביחס לנכסים נושאי ריבית) אינו נמצא בקורלציה עם ריכוזיות. על פי המחקר, המרווח הפיננסי בישראל דומה למרווח בארצות כמו: דנמרק, אירלנד, יוון ומהממוצע העולמי. עפ"י ממצאי המחקר, גובה המרווח קשור בראש ובראשונה לרמת הסיכון במשק ולא למספר הבנקים המתחרים. באותו מחקר נמצא מתאם חיובי בין עומק הרגולציה לגובה המרווח הפיננסי. במשקים עתירי רגולציה, הבנקים נוטים להעלות מרווח בשל העלויות הכרוכות ביישום הרגולציה במסגרת המלחמה בריכוזיות.

מועלית עתה מחדש בדומה ל"מחזוריות בטבע" הצעת חוק להפרדת קופות הגמל. זהו רעיון וותיק הנשען על תפיסות שגובשו בשנות השמונים והעיסוק בו נימשך תוך התעלמות מהשינויים שעברו המשק, שוק ההון והבנקים.

העילה לכל ההצעות היא הריכוזיות של הבנקים בישראל. נושא ריכוזיות הבנקים מעסיק את המערכת מאז דו"ח בייסקי. בין לבין עבר המשק הישראלי בכלל ובמיוחד שוק ההון והבנקים שינויים רבים. הבנקים הוכרחו למכור חלקים נכבדים מאחזקותיהם הריאליות, הרגולטורים קיבלו שיניים ואף עשו ועושים בהם שימוש.

גם בדו"ח המפקח על הבנקים 1998 בו צוינה רמת הריכוזיות הגבוהה יחסית של מערכת הבנקאות נאמר:…" עם זאת חשוב לציין כי רמת הריכוזיות בישראל ירדה במידה ניכרת בעשר השנים האחרונות מכ-0.3 לרמה של 0.22 במדד H.

הירידה נבעה מהתגברות התחרותיות על רקע הליברליזציה וחשיפה של המערכת בישראל לתחרות עם גורמים מחוץ לה… לעומת זאת מתקיים במספר מדינות מערביות תהליך הפוך של גידול בריכוזיות ובעיקר עקב מיזוגים בין בנקים גדולים".

התהליכים האלה קיבלו תאוצה רבה בשנים האחרונות עם הנהגת הליברליזציה המלאה של המטבע הישראלי כלפי שוק הכספים הבינלאומי ופתיחתו בשני הכיוונים לפעילות כמעט בלתי מוגבלת.

בתחום הרגולציה של שוק ההון חלו שינויים מפליגים בזמן האחרון. עיקרם העברת שיטת הפיקוח על ההשקעות משיטה ישירה, שבה המפקח הורה היכן וכמה להשקיע, לשיטת פיקוח עקיפה הנותנת חופש רב יותר בידי מקבלי החלטות מחד גיסא, אך מאידך גיסא מטילה אחריות כבדה (אישית) על יו"ר ועדת ההשקעות ומרבית חבריה הם חיצוניים לבנק בעל קופות הגמל. כתוצאה מכך נוקטות ועדות ההשקעות משנה זהירות שמא יואשמו בהטיית השקעות מסוימות בהתאם לאינטרסים שלה בבנק, הבעלים של הקופה, כאשר יתכן שזה נוגד את טובת העמיתים. הרגולטור אינו שוקט על שמריו ועדיין פתוחה לפניו הדרך לפעול היכן שהוא מוצא שיש חשש מניגוד עניינים. ממש בימים אלה הוא הוציא טיוטת הוראות כדי לפשט ולזרז את המעבר של העמיתים בין הקופות, דבר שיאפשר לכל אחד להצביע ברגליו במידה ואין הוא שבע רצון מביצועי הקופה. מומלץ אף להחיל את חוק הנאמנות, בשינויים המתחייבים, על קופות הגמל.

שוק הכספים וההון נפתח לתנועה דו סטרית עם חו"ל. קופות הגמל רשאיות לפעול היום בנפח ניכר מהצבירה באופן חופשי גם בשוק ההון והנדל"ן בחו"ל, כאשר אין הן מוצאות אפיקי השקעה די אטרקטיביים בשוק המקומי.

חלקן של קופות הגמל (ללא קרנות השתלמות) בתיק הנכסים של הציבור נמצאה במגמת ירידה, בחמש השנים האחרונות הוא ירד ב-30% והגיע כיום ל-9.6%. מתוך זה מחזיקות קופות הגמל בבעלות הבנקים סך של 90 מיליארד ₪, כלומר כ-6.6% מתיק הנכסים. לכן, ההשקעה של הפרדת קופות הגמל מהבנקים על הריכוזיות היא שולית, הקבוצה הגדולה ביותר באחזקות בקופות גמל, מחזיקה כ-3% מתיק הנכסים של הציבור ואילו לאומי, הקבוצה השנייה בגודלה מחזיק כ-1% מהיקף התיק. הנתונים מלמדים עד כמה הנושא כולו אינו מהותי לעניין הריכוזיות.

ברמה העקרונית איני מבין את התפיסה המעודדת תחרות ע"י הוצאת מתחרה מהשוק. בכל מה שקשור בבנקים עקרונות של שוק חופשי ותחרות מאבדים כל חשיבות ומוחלפים במדיניות של פיקוח כפי שהיה מקובל לפני עשרות שנים.

חופש הבחירה של החוסכים בישראל אסור שייפגע. למדנו שכל פגיעה בחופש הבחירה פוגעת ברווחה. כיום עומדות לפני עמיתי קופות הגמל 100 קופות בנקאיות הפזורות ב-10 בנקים עם מגוון רחב של מסלולים, וכן 30 קופות גמל פרטיות (כולל חברות ביטוח) וכ-60 קופות סקטוריאליות. העובדה שהקופות הפרטיות מצליחות רק באופן חלקי אומרות דרשני. יש סבירות גבוהה שידיעותיו של החוסך בנושא הקשור בכספו עולות על אלה של הרוצים לכפות עליו לשנות את העדפותיו. חוסך סביר בדרך כלל שונא סיכון ודואג בראש ובראשונה להבטחת הקרן. נכון שגם התשואה חשובה ביותר. אך עובדה היא שחלק ניכר של כספי קופות הגמל עברו את תקופת ההקפאה והן נזילות ובכל זאת העמית ממשיך להחזיק בהן כספים אם כי יתכן שבאפיקי השקעה אחרים הוא יכול לקבל תשואה גבוהה יותר. עובדה זו מהווה גילוי דעת של העמיתים על סדר העדפותיהם בכך שהם שונאי סיכון ורוצים להבטיח את הקרן. סולידיות איננה מתבטאת רק בבחירת מגוון התיק אלא גם, ויש סברה שבעיקר, בבחירת המוסד או הגוף שיש לו בו אמון.

 

עיסוקם של הבנקים לקנות ולמכור כסף ולנהל את הפיננסים בדרך הבטוחה והיעילה ביותר על מנת להבטיח יציבות של שוקי ההון ובטחון לכספם של החוסכים. להוציא את הקופות מידם ולמוסרם לשוק החופשי היא התערבות מיותרת של הממשלה בחופש העיסוק. פיצול הפעילות הטבעית של הבנקים בעידן הגלובלי של מיזוגים היא פעולה נגד המגמה העולמית ואינה לטובת העמיתים, כי בכך מצמצמים את חופש הבחירה שלהם.

העמיתים אינם צמיתים ואין הם שוק שבוי העומד למכירה. ולכן הקונה יתקשה (בלשון המעטה) לכמה את "שווי הנכס", החבוי בבעלות על קופות הגמל. כי למחרת הקניה יתכן והעמיתים יצביעו בכספם ויעזבו אותו. מצד שני המוכר, הבנקים, במשך השנים הטמיע את נושא השיווק, הניהול והמחשוב של הקופות בתוך המנגנון הקיים של הבנק ולכן הערך הכלכלי של הקופות יהיה גבוה ביותר עבורו. כתוצאה מכך ספק רב כיצד ניתן לסגור את הפער הענק שייווצר בין חישוב התועלת לקונה לבין חישוב הנזק למוכר. יש להתחשב בכך שחלק מהבנקים נקנו מהמדינה על ידי גופים פרטיים וקופות הגמל היו חלק מהנכס הנקנה. כיצד יבוא המוכר (המדינה) וידרוש מהקונה להתערטל מהנכס שהוא קנה ממנה בתמורה מלאה?

העמיתים (בעיקר המבוגרים יותר) רואים בבנק "מבצר" בו מובטח כספם. ספק אם תועלת כלשהיא יכולה להיות שווה לזעזוע שיעבור על אוכלוסיית המבוגרים המהווים מעל מחצית העמיתים, ורואים בקופת הגמל מעין חסכון פנסיוני שלהם.

סביר להניח שהקונים האולטימטיביים של קופות הגמל הבנקאיות יהיו חברות הביטוח, אז מה עשינו בתחום הריכוזיות ובתחום ניגוד העניינים.

היום הבנקים ערבים לסכומי הקרן של המפקידים מי ייקח על עצמו ערבויות כאלה ל-15 שנה? ניתן לשפר את חופש הבחירה של העמיתים ע"י רגולציה שתאפשר מעבר מהיר ונוח יותר בין הקופות אבל אסור לפגוע בחופש הבחירה.

במידה והצעות החוק בנושא הקופות תתקבלנה, אני רואה מצב שבו הבעלות על הקופות תעבור לגופים כגון חברות ביטוח, שאיני מבין במה הן עדיפות על הבנקים או לגופים קטנים שלא יעוררו אמון בציבור ויביאו להאצת המגמה של פדיונות ונטישת הקופות.

אני חושש שיש כאן רעיון שלא נבחן עד תומו, ובפרט לא נבחנו ההשלכות שלו.

אל לשלטונות לשים עצמם פטרונים על הציבור, מתוך המחשבה שהם יודעים מה טוב עבורו. לציבור שיקולים רבים, הכוללים שקלול של אמינות, ביטחון, תשואה ועוד. ואסור, כאמור, לפגוע בחופש הבחירה ובתחרות.

ישנם מספר צעדים שניתן לנקוט כבר עכשיו כדי להקטין את החששות מניגודי אינטרסים, ביניהם: ניהול הקופות במתכונת קרנות נאמנות, כולל מינוי נאמן. עובדים שאינם עובדי התאגידים הבנקאיים, פיצול הקופות למספר חברות מנהלים וכל חברה תנהל קופות גמל בהיקף נכסים מרבי בנקודת הבסיס.

ענף הביטוח מהווה את אחד הענפים המרכזיים במשק. על פי נתוני משרד האוצר, משקלו בפעילות המשק, הסתכם בכ-6.3 אחוזי תוצר בשנת 2002. הכנסותיו מדמי ביטוח ופרמיות בשנת 2002 הסתכמו בכ-32.1 מיליארד ₪, מתוכם כ-14.2 מיליארד ₪ בביטוח חיים ו-17.6 מיליארד ₪ בביטוח כללי. בחינת התפלגות הפרמיות ברוטו בשנת 2002 מלמדת כי חמש קבוצות הביטוח הגדולות (מגדל, כלל ביטוח, הפניקס, הראל, הכשרת הישוב) היוו כ-95%, בתחום ביטוח החיים וכ-74% מדמי הביטוח הכללי (ללא "אבנר" ו"קרנית"), דהיינו רמת ריכוזיות גבוהה. מידה רבה של ריכוזיות קיימת גם בקרנות הפנסיה החדשות: משקל שלוש הקרנות בעלות היקף הנכסים נטו הגבוה ביותר, הוא כ-75% מסך נכסי קרנות אלה. בסוף שנת 2002 עלה היקף נכסי הקרנות על 14 מיליארד ₪ ובסוף 2003 על כ-18 מיליארד ₪.

ראוי שתתאפשר כניסתם של הבנקים לכל תחומי הפעילות של שיווק הביטוח באופן שניתן יהיה למכור את כל מוצרי הביטוח של כל החברות. מתן אפשרות לשיווק של קרנות פנסיה על ידי המערכת הבנקאית מוסיף נדבך נוסף והוא החיסכון הפנסיוני. תחומים אלה משיקים לתחומים הבנקאיים בהיותם חלק חשוב מהניהול הכספי הכולל של הלקוח. שלושה יתרונות מרכזיים לכך:

למערכת הבנקים המסחריים בישראל כאלף סניפים המצויים לאורכה ולרוחבה של הארץ כולל במקומות מהן חברות עסקיות מדירות את רגליהן, משיקולי רווחיות. השימוש במערכות השירות הממוכנות והאוטומטיות של מערכת הבנקאות לשם מכירת פוליסות ביטוח בתחומים סטנדרטיים (ביטוח חובה לרכב לדוגמא או ביטוח חיים מסוג ריסק בלבד עד לסכום מסוים), עשוי לשפר אף הוא את נגישות הציבור לסוגי ביטוח אלו ובעלות נמוכה יותר מאשר היום. פרישה רחבה זו ויתרונות השיווק תאפשרנה להגיע לאוכלוסיות רחבות אשר כיום כלל אינן מובטחות. יש לזכור, כי ככל שיגדלו האוכלוסיות המבוטחות יצטמצם הנטל העתידי על המדינה ובכך יקטן הסיכון להוצאות ציבוריות עתידיות אשר יצריכו מימון גם באמצעות הטלת מסים.

בהמשך לאמור לעיל כניסה בהיקף נרחב של הבנקים לשיווק ביטוח תביא להוזלת מחירים ובכך תפעל להגדלת רווחת הציבור כולו.

הגדלת מקורות ההכנסה של הבנקים וכפועל יוצא גיוון מקורות הרווח יגבירו את יציבות המערכת הבנקאית. מדובר בשיווק סוגי ביטוח וקרנות פנסיה המשיקים לתחום הפיננסי ובכך יאפשרו לציבור לתפור לעצמו "חליפת תכנון פיננסי" מלאה ומקיפה. כניסה לתחומי פעילות אלו תקרב את השגת המטרה של שמירה על יציבות ורווחיות נאותה.

אני סבור שהזיקה שמנסים ליצור בין ההיתר להפיץ ביטוח לבין הפרדת קופות הגמל אינה במקום. הבנקים בישראל הם בנקים אוניברסאליים המטפלים בכל הצרכים הפיננסיים של הלקוח והם מסוגלים להציע ללקוח פתרונות גם בתחום הפנסיה וביטוח חיים. בעולם – בארה"ב ובאירופה, מותר לבנקים לעסוק בשיווק מוצרי ביטוח. איסור קיים, אם בכלל, על שליטה בחברות ביטוח במדינות שבהן בנקים מורשים למכור ביטוח.

 

בעבודה של פרופסור לבהרי נעשתה השוואה של משקל העמלות מסך ההכנסות התפעוליות. מלבד העובדה שמחברי העבודה הסתכמו בחישוביהם על חלקים מתוך ההכנסות התפעוליות, דהיינו בחרו באופן מגמתי את הנתונים, ראוי לשים לב למגבלות השונות החלות על המערכת הבנקאות הישראלית ואינן חלות על בנקים בחו"ל.

לשם המחשה, פעילויות מסוימות, הקיימות בבנקים זרים ומהוות מרכיב חשוב של ההכנסות התפעוליות, כמו ביטוח ומסחר במניות ו commodities אסורות במערכת הבנקאית בישראל. מכאן שגם תמהיל ההכנסות הכולל של הבנקים בחו"ל שונה במידה ניכרת מזה שבישראל וכפועל יוצר ההשוואה לבנקים הגדולים בעולם אינה רלבנטית.

בחינת משקלן של העמלות התפעוליות בסך ההכנסות (מימוניות לפני הפרשות לחומ"ס ותפעוליות), שהיא האינדיקציה המקובלת להשוואה בעולם, מלמדת כי משקלן במערכת הבנקאות בישראל נמוך מזה שבכל חמשת הבנקים הגדולים בעולם, אליהם נעשתה ההשוואה בעבודה.

נוסיף רק כי על חשיבות העמלות ליציבות הרווחיות של המערכת הבנקאית עמד לאחרונה המפקח על הבנקים. חשיבותן של ההכנסות התפעוליות לרווחי הבנקים הולכת וגדלה בשנים האחרונות, לנוכח המגמה הגוברת בקרב מוסדות בנקאיים ברחבי העולם להשתית את רווחיהם על בסיס יציב ורחב של שירותים פיננסיים המניבים עמלות.

בעולם, אנו רואים מגמה נמשכת של הסרת מגבלות בשווקים הפיננסיים כחלק מתהליכי הליברליזציה והגלובליזציה, הריכוזיות נמצאת במגמה של גידול, ובנקים נכנסים לתחומי פעילות חדשים, תחומי הביטוח ובמיוחד ביטוח החיים והפנסיה הם היום חלק מהותי בפעילות בנקים באירופה ובארצות הברית. במקומות בעולם בהם היו מגבלות על ייעוץ בהשקעות הן הוסרו. המגמה בארץ כידוע, היא הפוכה למגמה בעולם. בעוד שבבריטניה ובארצות אחרות אנו רואים מגמה של ריכוז הרגולציה – ברשות יחידה ודגש על גילוי נאות ללקוחות כתחליף להתערבות ביחסי בנק לקוח, בארץ הרגולציה מפוזרת בין רשויות שונות שלמרות ניסיונותיהן לתיאום, הן אינן מתואמות. קצב השינויים ברגולציה מכל הטעמים המוצדקים הוא גבוה ומוצא ביטוי בעלויות עתק המועמסות על הבנקים, בריתוק משאבים לטובת יישום רגולציה ללא פיצוי מתאים ועל חשבון משימות פיתוח והתייעלות שהיו מטיבות את השירות ללקוחות ומתורגמות לצמיחת המשק.

שינוי המגמה בכלכלה ובמדיניות הכלכלית היא הזדמנות טובה לשנות גם את היחס לבנקים ולהתאימו למציאות ולהתפתחות העולמית.