מה ניתן ללמוד מהקשר בין קרנות הפנסיה לחוק

ההנחה הבסיסית היא שהזירה המועדפת למאבקים בין שחקנים פוליטיים תהיה הזירה הפוליטית. אולם, לא תמיד הם כך פני הדברים. לא אחת הזירה המועדפת לניהול המאבקים הפוליטיים היא דווקא הזירה המשפטית.

במספר משפטים מרכזיים שנגעו למדיניות ממשלתית בתחום הכלכלי קבע בית המשפט הגבוה לצדק בישראל כלל מפתח: בית המשפט אינו מתערב במדיניות שקבעה הממשלה, אלא במקרים שבהם היו פגמים מהותיים בשיקול הדעת המנהלי. אולם, כפי שעולה מניתוח פסקי דין בולטים בתחום הפנסיוני, בית המשפט הגבוה לצדק היה מעורב פעיל בעיצוב מדיניות כלכלית. המעורבות בעיצוב המדיניות הכלכלית נעשתה בעיקר באמצעות ההתמקדות בפגמים מהותיים בשיקול הדעת המנהלי.

מעורבותו פעילה זו של בית המשפט הגבוה לצדק בתחום הפנסיוני באה לידי ביטוי בכל המאבקים המרכזיים שהיו בשני העשורים האחרונים: במאבק על קבלת סובסידיה ממשלתית לקרנות פנסיה פרטיות בתחילת שנות התשעים, במאבק על הסדר הפנסיה מתאריך 29.3.1995 (החלטת ממשלה מספר 5156) ובמאבק על תוכנית הרפורמה במערכת הפנסיה של משרד האוצר.

מבוא

המדיניות שקבעה הממשלה נוגעת לסדר העדיפויות למימוש התקציב הלאומי, על פי שיקוליה והערכתה את צרכיה של המדינה. סדר הקדימויות, ובכללן הכלכליות והמדיניות, נתון, כדבר מובן מאליו, לקביעתה ולהכרעתה של הממשלה, ובית המשפט לא יתערב במדיניות שנקבעה, אלא אם כן הרשות לא מילאה אחר הוראות המשפט המנהלי, הקובעות את דרך הפעלתו הראויה של שיקול הדעת המנהלי (בג"ץ 5035/92 הקרן לגאולת קרקע שליד מדרשת ארץ ישראל קדומים ואח' נגד מדינת ישראל ואח')"

תיאוריות מרכזיות בתחום המדיניות ניסו להסביר את אופן העיצוב של מדיניות כלכלית. מרבית התיאוריות התמקדו במאבקים שבין שחקנים פוליטיים. תורת הקבוצות, למשל, שמה את הדגש על המאבק בין קבוצות האינטרס השונות (Truman, 1951). תורת האליטות, למשל, שמה את הדגש על העוצמה הגדולה הנתונה בידי האליטות (Dye and Zeigler, 1993). משקל מועט הרבה יותר ניתן למצוא בתיאוריות אלו ובתיאוריות מרכזיות אחרות בתחום המדיניות לזירה בה נערכים המאבקים של השחקנים הפוליטיים.

במסגרת מאמר זה ננסה לעמוד על אחת מהזירות הבולטות ביותר בשנים האחרונות בכל הנוגע לעיצובה של מדיניות כלכלית: הזירה המשפטית. ההנחה הבסיסית היא שהזירה המועדפת למאבקים בין שחקנים פוליטיים תהיה הזירה הפוליטית. אולם, לא תמיד הם כך פני הדברים. לא אחת הזירה המועדפת לניהול המאבקים הפוליטיים היא דווקא הזירה המשפטית.

ואכן, בשני העשורים האחרונים ניתן לאפיין מגמה הולכת וגוברת של עירוב מערכת המשפט בפתרון מאבקים פוליטיים בתחום הכלכלי. ניתן לציין לפחות שתי סיבות עיקריות למגמה זו:

האחת, פרטים וקבוצות משוללי עוצמה פוליטית מעדיפים מלכתחילה את ההתדיינות בזירה המשפטית על-פני מאבק פוליטי, וזאת משום שהסבירות להצלחה בזירה הפוליטית נתפסת על-ידם כנמוכה הרבה יותר מאשר בזירה המשפטית. העדפת ההתדיינות המשפטית נובעת במידה לא מבוטלת גם מהתהליך שעבר בית המשפט העליון בעשורים האחרונים: מפורמליזם משפטי לאקטיביזם שיפוטי. בעוד שבשנות החמישים נמנע בית המשפט העליון באופן גורף מעיסוק בנושאים ערכיים ופוליטיים אין כך פני הדברים בשני העשורים האחרונים (ראה בהקשר זה סגל, 1999).

השנייה, כישלון בזירה הפוליטית לא נתפס כסוף פסוק. במסגרת הזירה המשפטית ניתן להפוך את הקערה על-פיה, במיוחד כאשר ניתן להצביע על פגמים מנהליים. כלומר, ההתדיינות בזירה המשפטית נתפסת כהמשך המאבק, אך באמצעים אחרים: אמצעים משפטיים.

במספר משפטים מרכזיים שנגעו למדיניות ממשלתית בתחום הכלכלי (בג"ץ 5035/92הקרן לגאולת קרקע שליד מדרשת ארץ ישראל קדומים ואח' נגד מדינת ישראל ואח'; בג"ץ 1255/94 בזק החברה הישראלית לתקשורת נגד שרת התקשורת; בג"ץ 4140/95 סופרפארם בע"מ נגד מנהל המכס והמע"מ ואח') נקבע הכלל הבסיסי להתערבות בית המשפט בשאלות הנוגעות למדיניות כלכלית של הממשלה: בית המשפט אינו מתערב במדיניות שקבעה הממשלה, אלא במקרים שבהם היו פגמים מהותיים בשיקול הדעת המנהלי.

על כך ניתן ללמוד היטב מדבריו של השופט זמיר בבג"ץ 4140/95 סופרפארם בע"מ נגד מנהל המכס והמע"מ ואח': "בית המשפט.. לא יעמיד את שיקול הדעת שלו במקום שיקול הדעת של הרשות המוסמכת. הוא אף לא יבחן אם אפשר היה לקבל החלטה נבונה יותר או יעילה יותר מהחלטת הרשות. הוא אמור רק לבחון אם נפל פגם משפטי בשיקול הדעת של הרשות, כגון פגם של שיקולים זרים או חוסר סבירות".

הכלל שנקבע כי התערבות בית-המשפט בשאלות הנוגעות למדיניות כלכלית של הממשלה תהיה רק במקרים שבהם התגלו פגמים מהותיים בשיקול הדעת המנהלי נותנת, לכאורה, עמדת פתיחה נוחה לממשלת ישראל. כל עוד לא נמצאו פגמים מהותיים בשיקול הדעת המנהלי בגיבושה של מדיניות כלכלית כלשהי על-ידי הממשלה, הרי שמדיניות זו תקבל גושפנקא משפטית. יחד עם זאת יש לזכור כי עיצובה של מדיניות כלכלית הוא דבר מורכב: אנשים שונים וגופים שונים מעורבים בה (בכלל זה פוליטיקאים, אנשי מנהל ובעלי אינטרס שונים) לאורך תקופת זמן ארוכה. לפיכך, ככל שמעורבים בעיצוב המדיניות מספר גדול יותר של אנשים וגופים וככל שהמדיניות מעוצבת לאורך זמן גדול יותר קיימת סבירות גדולה יותר למציאת פגמים בשיקול דעת מנהלי.

על מנת להמחיש את החשיבות ההולכת וגוברת של הזירה המשפטית בעיצוב מדיניות כלכלית נתמקד בניתוח של מספר פסקי דין מרכזיים הנוגעים למדיניות הפנסיה בישראל, ולא בכדי. בשנים האחרונות מהווה הסוגיה הפנסיונית אחת מהסוגיות הבולטות והחשובות העולות על סדר היום הציבורי ויש אף אחדים הרואים בה את הסוגיה הכלכלית והחברתית החשובה ביותר שעמה יצטרכו להתמודד מדינות המערב בעתיד (ראה למשל, שלום, 2004; The World Bank, 1994; Taverne, 1995).

המאבק על קבלת סובסידיה ממשלתית לקרנות פנסיה פרטיות

בדצמבר 1957 נחתם הסכם בין שר האוצר לבין מזכ"ל ההסתדרות, שנקרא "סיכום מוסכם בין שר האוצר למזכ"ל ההסתדרות וחברת העובדים בדבר השימוש בכספי קופות התגמולים" (ארכיון מכון לבון IV –204-4 347). במסגרת הסכם זה נקבע כי ממשלת ישראל תחתום על הסכמים ביחס לכספי ההשקעות של הקרנות, וזאת בתנאי שחמישים אחוזים לפחות מכספי הקרנות יושקעו באגרות-חוב ממשלתיות (גרינברג, 1993: 53-52).

המשמעות המעשית של ההסכם הייתה הבטחת סובסידיה ממשלתית לקרנות הפנסיה, סובסידיה שתינתן באמצעות הנפקת אגרות-חוב ממשלתיות בלתי-סחירות הנושאת ריבית גבוהה יחסית למקובל בשוק (להלן אגרות-חוב מיועדות) [1]. להסכם אף היו השלכות מרחיקות לכת על שוק ההון הישראלי, בעיקר לאור העובדה שבעקבותיו נחתמו הסכמים דומים עם הבנקים (תוכניות חיסכון מדדיות וקופות גמל בנקאיות) ועם חברות ביטוח החיים בישראל (ראה שלום, 2002).

היות והנפקת אגרות החוב המיועדות לקרנות הפנסיה, לתוכניות חיסכון מדדיות, לקופות גמל בנקאיות ולביטוחי החיים הובילה למעורבות ממשלתית גבוהה בשוק ההון (דרורי, 1991) החליטה הממשלה בתאריך 9.9.1986 במסגרת הרפורמה בשוק ההון על הפסקה בשלבים של הנפקת אגרות חוב מיועדות לגופים המוסדיים.

בשלב הראשון של הרפורמה, ביולי , הופסקה הנפקת אגרות החוב המיועדות לקופות הגמל הבנקאיות ולתוכניות החיסכון המדדיות, שהופנו לשוק אגרות החוב הסחירות. בשלב השני של הרפורמה, בינואר 1992, הופסקה הנפקת אגרות החוב המיועדות לביטוחי החיים. השלב השלישי והמכריע ברפורמה, הפסקת הנפקת אגרות החוב המיועדות לקרנות הפנסיה, לא בוצע.

בתחילת שנות התשעים פנו מספר חברות ביטוח למשרד האוצר לקבלת אישור לניהול קרן פנסיה, וזאת בהתאם לתקנות מס-הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופת גמל) תשכ"ד-1964. הבקשות לקבלת אישור לניהול קרנות פנסיה התבססו על הבנת היתרונות העסקיים הטמונים בבעלות על קרנות הפנסיה, מחד, ועל הרצון לנצל את ההטבה הגדולה הטמונה ברכישת אגרות חוב מיועדות (ניצול הסבסוד הממשלתי), מאידך.

על אף שאותן חברות ביטוח עמדו בכל הכללים ובכל המגבלות שהוגדרו על-ידי משרד האוצר הם לא קיבלו את האישור המיוחל לניהול קרנות פנסיה. משרד האוצר נקט בשיטות שונות, בכלל זה בסחבת מכוונת, על מנת שלא לתת אישורים לניהול קרנות פנסיה חדשות. המטרה המוצהרת באי מתן אישור לניהול קרן פנסיה היה הרצון להגביל ככל שניתן את הסובסידיה לקרנות הפנסיה. בשל סיבות פוליטיות ואחרות לא התאפשר להפעיל את השלב השלישי ברפורמה בשוק ההון (הפסקת הנפקת אגרות החוב מיועדות לקרנות הפנסיה), ולכן היה ניסיון לא להרחיב את הקיים בהקשר זה (ראה בהרחבה שלום, 2002).

משלא הצליחו לשנות את רוע הגזירה במישור הפוליטי (הפעלת אמצעי לחץ והשפעה על הממשלה) ומשלא הצליחו לקדם את ענייניהן במישור הביורוקראטי (מול משרד האוצר) נשארה הפנייה לזירה המשפטית אמצעי להשגת המטרה: קבלת אישור לניהול קרן פנסיה.

בהקשר זה ראויות לציון שתי עתירות: בג"ץ 52/91 עתידית – קופת פנסיה בע"מ נגד שר האוצר ואח' ובג"ץ 726/94 ובג"ץ 878/94 כלל חברה לביטוח בע"מ ומגדל חברה לביטוח בע"מ נגד שר האוצר ואח', שעליהן נרחיב להלן.

בג"ץ 52/91 עתידית – קופת פנסיה בע"מ נגד שר האוצר ואח' עסק בשאלת הסמכות של המדינה לא לאשר קופת גמל לקצבה. העותרת עמדה בכל הכללים שנקבעו על-ידי משרד האוצר, אך למרות זאת לא קיבלה את האישור המיוחל לקופת גמל לקצבה. משרד האוצר התנה את קבלת האישור בכך שהעותרת לא תהיה זכאית לרכוש אגרות חוב מיועדות כיתר קרנות הפנסיה, וזאת לאור הסבסוד הממשלתי הגדול הגלום בהנפקת אגורות חוב מיועדות. החשש הגדול של משרד האוצר היה שמתן אישור לקרנות פנסיה חדשות יוביל בסופו של דבר לקריסת הקרנות הותיקות הגירעוניות ולהגדלת הסבסוד הממשלתי.

בית המשפט הגבוה לצדק דחה את טענות משרד האוצר. לטענת בית המשפט הניסיון להבחין בין "העותרת כקרן הפנסיה העומדת לקום לבין קרנות הפנסיה הקיימות, אינה מוצדקת והינה בלתי סבירה". לפיכך, קבע בית המשפט שיש לאשר את העותרת כקופת גמל לקצבה וכי המדיניות המוחלת ביחס לכל קרנות הפנסיה האחרות תחול גם עליה.

המשמעות המעשית של בג"ץ עתידית הייתה מרחיקת לכת: המדיניות המוחלת לגבי קרנות הפנסיה תחול על כל גוף העומד בכללים לאישור קרן פנסיה, בכלל זה המדיניות בנוגע לסבסוד הממשלתי.

במסגרת בג"ץ 726/94 ובג"ץ 878/94 כלל חברה לביטוח בע"מ ומגדל חברה לביטוח בע"מ נגד שר האוצר ואח' עלתה השאלה של מידת החוקתיות של חוק המגביל הקמת קרן פנסיה. בעקבות פסק הדין בבג"ץ עתידית יזמה הממשלה הצעת חוק שמנעה מקרנות פנסיה חדשות ליהנות מהסבסוד הממשלתי הטמון ברכישת אגרות חוב מיועדות. בגוף חוק קרנות פנסיה (קרנות חדשות) (הוראת שעה), שאושר על-ידי הכנסת בקריאה שלישית בתאריך 15.3.1994, נקבע כי קרן פנסיה חדשה (שאושרה לאחר 31.12.1993) לא תהיה זכאית לרכוש אגרות חוב מיועדות בין אם הרכישה היא מהממשלה ובין אם מקרן פנסיה אחרת. מטרת החוק נועדה "לריסון ריבוי הקרנות הנהנות מאגרות חוב מיועדות, כל עוד לא גובשה מדיניות פנסיונית חדשה" (באותה עת שקדה וועדה בראשות מנכ"ל האוצר, אהרון פוגל, על גיבוש מדיניות כוללת ומלאה בתחום הפנסיוני).

חברות כלל ומגדל, שראו עצמן נפגעות מחוק זה, עתרו לבג"ץ על מנת שזה יורה על בטלות החוק ויקבע את אישורן כקופות גמל לקצבה ואת זכאותן לרכישת אגרות חוב מיועדות.

בית המשפט הגבוה לצדק לא קיבל את העתירה, וזאת משום שלתפיסתו הקפאה זמנית של המצב הקיים על מנת לעצב מדיניות פנסיונית כוללת ומלאה היא תכלית ראויה: "קיים אינטרס ציבורי ממדרגה ראשונה במערך פנסיוני איתן ויציב שיבטיח תשתית כלכלית לעת פרישה מהעבודה. הצרת הזכות להקים קרנות פנסיה הזכאית לרכוש אגרות חוב מיועדות במהלך תקופת הדמדומים של טרום המדיניות החדשה עולה בקנה אחד עם האינטרס הציבורי".

יחד עם זאת, הדגיש בית המשפט הגבוה לצדק כי אלמלא החוק היו העותרות זכאיות להיות מאושרות כקרנות פנסיה וזכאיות לרכוש אגרות חוב מיועדות. יתר על כן, בית המשפט אף קבע שעם פקיעת הוראת השעה, בהיעדר חקיקה הולמת, תהיינה העותרות זכאיות לקבל היתר לפעול כקרנות פנסיה.

במלים אחרות, בית המשפט הגבוה לצדק קיבל את עמדת הממשלה כי ניתן להקפיא באופן זמני מצב קיים על מנת לעצב מדיניות כוללת ומלאה, אך יחד עם זאת הדגיש כי הדבר ניתן כל עוד מדובר בהקפאה זמנית בלבד.

המשמעות המעשית של החלטת בית-המשפט הגבוה לצדק הייתה קביעת תאריך יעד לממשלה: 31.3.1995. אם עד אז לא תעוצב מדיניות כוללת ומלאה על-ידי הממשלה, הרי שלא יהיה ניתן למנוע את אישורן של העותרות ושל גופים אחרים העומדים בקריטריונים הנדרשים כקרנות פנסיה, על כל המשמעויות וההשלכות הטמונות בכך.   ואכן, יומיים לפני פקיעת תאריך היעד שנקבע על-ידי בית המשפט הגבוה לצדק, בתאריך 29.3.1995, התקבלה החלטה 5156 על-ידי ממשלת ישראל העוסקת בגיבוש מדיניות הפנסיונית.

המאבק ב"הסדר הפנסיה"

בספטמבר 1992 מינתה ממשלת ישראל וועדה בין-משרדית בראשות מנכ"ל האוצר, אהרון פוגל, לגיבוש מדיניות פנסיונית כוללת. וועדה זו הגישה את ממצאיה ומסקנותיה ביוני 1994 (דו"ח פוגל, 1994). הוועדה קבעה באופן חד-משמעי כי "אם לא יינקטו צעדים מקדימים בהקדם אזי: המשק הישראלי לא יוכל לעמוד בעתיד בנטל ההתחייבויות הפנסיוניות הניתנות כיום" וכי "קריסתה של מערכת קרנות הפנסיה, מבטיחות הזכויות, הינה בלתי נמנעת. החלשות בקרנות יקרסו תוך שנים ספורות" (דו"ח פוגל, 1994: 2. ההדגשות במקור).

ממצאי דו"ח פוגל והמלצותיו ותאריך היעד שנקבע על-ידי בית המשפט הגבוה לצדק לגיבוש מדיניות וכוללת ומלאה בתחום הפנסיוני (31.3.1995) חייבו את הממשלה לקבוע עמדה ביחס לתחום הפנסיוני.

ואכן, ב- 29.3.1995 הציג שר האוצר, אברהם שוחט, את ההסדר שהושג בין האוצר ובין ההסתדרות בעניין עתיד קרנות הפנסיה (דברי הכנסת, חוברת כ"ו, 29.3.1995: 8137-8128).

הסדר הפנסיה, שלא עוגן במסגרת חוק או תקנות (ראה גולדברג, 1997: 243), כלל מספר סוגיות מרכזיות ובכללן: הפיכת קרנות הפנסיה הותיקות לקרנות סגורות, קבלת עמיתים חדשים לקרנות פנסיה חדשות שיפעלו בשיטת האיזון האוטומטי (ולא בשיטת ההטבות המוגדרות שהייתה נהוגה עד אז בקרנות הפנסיה), הנפקת אגרות חוב מיועדות נושאות תשואה של 4.8% על 70% מהנכסים של קרנות הפנסיה החדשות (תשואה נמוכה מזו הניתנת לקרנות הותיקות – 5.5%), הגבלת השכר המבוטח לפעמיים השכר הממוצע במשק, איסור על הפקדות חד פעמיות, יישום תוכניות הבראה לקרנות הפנסיה הותיקות והבטחה שלטונית לכיסוי הגירעונות האקטואריים של קרנות הפנסיה הותיקות.

הסדר הפנסיה, ששיקף הסכמות שהתקבלו בין שר האוצר לבין ההסתדרות, עורר התנגדויות מצד פרטים וגופים שונים שראו עצמם נפגעים. התנגדויות אלו קיבלו ביטוי בשני בג"צים מרכזיים: בג"ץ 3975/95 פרופסור קניאל ואח' נגד ממשלת ישראל ואח', שהיה איחוד של עתירות של פרטים וגופים שונים (קבוצת אזרחים, בהם מומחים בתחומי הפנסיה, לשכת ארגוני העצמאים בישראל, איגוד הבנקים והתאחדות חברות לביטוח חיים בע"מ) ובג"ץ 7691/95 ח"כ גדעון שגיא ואח' נגד ממשלת ישראל ואח', שהיה איחוד של עתירות של אזרחים שונים כנגד הפגיעה בעמיתים שהצטרפו לקרנות הפנסיה בשלושת החודשים הראשונים של שנת 1995.

בבג"ץ 3975/95 פרופסור קניאל ואח' נגד ממשלת ישראל ואח' הועלתה לדיון שאלת חוקיות החלטת ממשלת ישראל מספר 5156 מיום 29.3.1995 ("הסדר הפנסיה"). במסגרת זו עלו טענות שונות של עותרים שונים אם בנוגע לסמכות הממשלה לקבל החלטה שכזו, אם בנוגע להליך קבלת ההחלטות ואם בנוגע לשיקול הדעת של הממשלה בקבלת ההחלטה. הסוגיה המרכזית שנדונה בבג"ץ זה בכל הנוגע לסמכות הממשלה הייתה משמעות הבטחת ממשלת ישראל לכסות את הגירעונות האקטואריים של קרנות הפנסיה.

בניגוד לעמדת הממשלה בסוגיה זו קבע בית המשפט הגבוה לצדק כי אין בהחלטת הממשלה "התחייבות משפטית מחייבת של המדינה לקיים את התחייבויותיהן של קרנות הפנסיה כלפי עמיתיהן". יתר על כן, בית המשפט הגבוה לצדק מתח ביקורת קשה על כך שהתחייבות להוצאה כספית גדולה שנועדה לתמוך בקרנות (סבסוד באמצעות הנפקת אגרות חוב מיועדות הנושאות תשואה גבוהה) לא מקבלת ביטוי במסגרת חוק התקציב.

הסוגיה המרכזית שנדונה בבג"ץ זה בכל הנוגע להליך קבלת ההחלטות משך הזמן שהוקדש לקבלת ההחלטה בנושא. בית המשפט הגבוה לצדק קבע כי בממשלה התקיים דיון ענייני שהוקדש לו זמן לא מבוטל, כל זאת בהתחשב בעובדה שמדובר בשלב הראשון של גיבוש מדיניות כוללת.

הסוגיות המרכזיות שנדונו בכל הנוגע לשיקול הדעת של ההחלטה התמקדו בסבירות ההחלטה, קיומם של שיקולים זרים והפליה. בית המשפט הגבוה לצדק ביסס את הכלל שנקבע בפסיקות קודמות שבית-המשפט אינו מתערב במדיניות שקבעה הממשלה, אלא במקרים שבהם היו פגמים מהותיים בשיקול הדעת המנהלי. היות ולא נמצאו פגמים מהותיים בשיקול הדעת המנהלי בכל הנוגע להחלטת הממשלה מספר 5156 נדחתה הטענה של חוסר סבירות. כמו כן נדחות הטענות אודות שיקולים זרים והפליה.

לסיכום, נקבע כי בהחלטת הממשלה אין פסול משפטי המצדיק את התערבות בית-המשפט. יחד עם זאת, ועל אף שלא נדרש לכך, נקבע בפסק הדין כי "חשיבותו העצומה של מוסד הפנסיה, הן בהיבט החברתי והן בהיבט הכלכלי, מחייבים חקיקה מקיפה של הכנסת; גם אם חקיקה זו מחייבת הכנה מורכבת וממושכת אין לדחותה עד אין קץ".

על אף שבסיכומו של דבר החלטת הממשלה לא נדחתה, ראה בית המשפט הגבוה לצדק להכניס מספר קווים מנחים חשובים לעתיד לבוא: א. אין לראות בהחלטת הממשלה לכיסוי גירעונות קרנות הפנסיה התחייבות משפטית מחייבת של המדינה   ב. סבסוד קרנות הפנסיה צריך לקבל ביטוי בחוק התקציב   ג. יש להסדיר את הנושא הפנסיוני בחקיקה מקיפה של הכנסת.

במסגרת בג"ץ 7691/95 ח"כ גדעון שגיא ואח' נגד ממשלת ישראל ואח' עלתה השאלה האם ניתן להחיל מדיניות כלכלית למפרע על אותם עמיתים שהצטרפו בשלושת החודשים הראשונים של שנת 1995 לקרנות הפנסיה.

כאן ראוי לציין כי במסגרת הסדר הפנסיה קיבלה הממשלה גם החלטה לגבי התנאים בהם יצטרפו עמיתים חדשים לקרנות הפנסיה. תנאים אלו היו גרועים במידה ניכרת מן התנאים שחלו על עמיתים ותיקים של קרנות הפנסיה. הממשלה החילה החלטה זו גם על עמיתים שהצטרפו לפני יום ההחלטה: במשך שלושת החודשים שמיום 1.1.1995 ועד יום ההחלטה.

במסגרת פסק הדין נעשתה הבחנה בין החלה למפרע של המדיניות הכלכלית ביחס לעמיתים בשלושת החודשים הראשונים של שנת 1995 לבין הזכאות של קרנות הפנסיה לרכוש אגרות חוב מיועדות.

ביחס לתנאי קרנות הפנסיה קבע בית המשפט הגבוה לצדק כי כל אותם עמיתים שהצטרפו לקרנות הפנסיה במשך שלושת החודשים שמיום 1.1.1995 יהיו זכאים לאותם תנאים שחלו עליהם בעת שהצטרפו לקרנות. אולם, ביחס לזכאות לרכוש אגרות חוב מיועדות קבע בית המשפט הגבוה לצדק כי קרנות הפנסיה לא יוכלו לרכוש אגרות חוב מיועדות ישנות ("מירון") עבור אותם עמיתים חדשים, אלא רק אגרות חוב חדשות הנושאות תשואה נמוכה יותר ("ערד"), כאמור בהחלטת הממשלה.

מפסק הדין עולות, למעשה, שתי מסקנות משפטיות: האחת, אין להחיל מדיניות כלכלית למפרע (פגיעה בתנאי עמיתים). השנייה, לממשלה יש סמכות לעצב מדיניות כלכלית לטובת הציבור, גם כאשר זו כרוכה בפגיעה מזערית, שאינה מהותית, בערך השוויון (כפי שגרס בית המשפט לגבי הפגיעה הצפויה לעמיתים מאי הזכאות של הקרנות לרכוש עבורן אגרות חוב ישנות).

המאבק בתוכניות הרפורמה של האוצר

תוכניות ההבראה שהיו אמורות להיות מבוצעות בקרנות הפנסיה הותיקות על-פי הסדר הפנסיה לא בוצעו. מצבן האקטוארי של קרנות הפנסיה הותיקות רק החריף, על אף שהממשלה המשיכה בהנפקת אגרות חוב מיועדות והזרמת כספים מהעתודות האקטואריות לקרנות הפנסיה שהיו בסכנת קריסה. יתר על כן, הקרנות החדשות שהוקמו היו קשורות קשר הדוק עם קרנות האם הותיקות, דבר שקיבל את ביטויו במערך ניהול משותף.

משרד האוצר שהתעתד לחולל רפורמה בשוק הפנסיוני ראה צורך להתערב במתרחש בתחום הפנסיוני: בשלב הראשוני בצורה מוגבלת באמצעות תקנות שתוקנו על-ידי הממונה על השוק ההון (המרכזית שבהן בשנת 2000: הדרישה להפריד בין מערך הניהול של הקרנות הותיקות ובין מערך הניהול של הקרנות החדשות) ובשלב השני, בשנת 2003, בצורה מקיפה, באמצעות חקיקת פרק י"ד לחוק התוכנית להבראת ישראל, חקיקה שמשמעותה המעשית רפורמה מרחיקת לכת בתחום הפנסיוני.

המאבק המרכזי בעניינים האמורים התנהל בין הסתדרות העובדים הכללית החדשה לבין ממשלת ישראל. מאבק זה קיבל ביטוי עיקרי בזירה המשפטית. בהקשר זה ראויים לציון שני בג"צים מרכזיים: בג"ץ 4497/00 הסתדרות העובדים הכללית החדשה ואח' נגד שר האוצר ואח' ובג"ץ 6871/03 מדינת ישראל נגד בית הדין הארצי לעבודה ואח' .

במסגרת בג"ץ 4497/00 הסתדרות העובדים הכללית החדשה ואח' נגד שר האוצר ואח' עלתה שאלת היקף הסמכות של הממונה על שוק ההון, הביטוח והחיסכון במשרד האוצר (להלן הממונה) לקבוע תקנות המחייבות את קרנות הפנסיה.

העתירה נסבה על פרסום הוראות הממונה, ציפי סמט, מתאריך 12.3.2000, על חובת ההפרדה בין מערך הניהול של הקרנות הותיקות ובין מערך הניהול של קרנות הבת החדשות. הטעם העיקרי לפרסום ההוראות היה החשש כי בלא הפרדה יבוצע סבסוד צולב בין הקרנות הותיקות (הגירעוניות) לבין הקרנות החדשות.

העותרות, הסתדרות העובדים הכללית החדשה וקרנות הפנסיה, העלו ארבעה טיעונים מרכזיים: א. הוראות הממונה ניתנו בחוסר סמכות   ב. הוראות הממונה פוגעות שלא כדין בזכויות יסוד של הקרנות הותיקות והחדשות   ג. ההוראות בלתי סבירות משום שאינן מעוגנות בבסיס עובדתי ואין להן רציונל כלכלי   ד. לא ניתן לעותרות זכות טיעון בטרם פורסמו ההוראות.

בית המשפט הגבוה לצדק דחה אחת לאחת את טענות העותרות. בית המשפט קבע כי סמכותה של הממונה נגזרת מהחקיקה (חוק הפיקוח על עסקי ביטוח, תשמ"א – 1981 ותקנות מס הכנסה – כללים לאישור ולניהול קופות גמל – תשכ"ד -1964), כי אין כל פגיעה בזכויות יסוד של העותרות, כי לממשלה יש שיקול דעת רחב בהתוויית מדיניותה בתחום החברתי-כלכלי ולכן החלטת הממונה אינה חורגת ממתחם הסבירות הרחב הנתון לה וכי אין פגם בכך שלא ניתנו לעותרות זכות טיעון, וזאת ממשום שההחלטה העקרונית בין הקרנות התקבלה בהוראות כבר בשנת 1995 (בעקבות החלטת הממשלה 5156) ואין חולק כי החלטה זו נתקבלה כדין.

במסגרת בג"ץ 6871/03 מדינת ישראל נגד בית הדין הארצי לעבודה ואח', שהוא אחד מפסקי הדין הבולטים ביותר שניתנו בשנים האחרונות, נדונה עתירה לא שגרתית: עתירת המדינה כנגד החלטת בית הדן הארצי לעבודה בתיק סק 5/03 (בה החליט בית הדין הארצי לעבודה ברוב דעות על דחיית בקשת המדינה למחיקת הסכסוך הקיבוצי שהכריזה ההסתדרות כנגד המדינה וכנגד התאחדות התעשיינים בעקבות אישור פרק י"ד בחוק התוכנית להבראת ישראל).

מהות העתירה נסבה סביב שאלת התקיפה החוקתית של הרפורמה בתחום הפנסיה, כפי שבאה לידי ביטוי בפרק י"ד לחוק התוכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו- 2004) תשס"ג – 2003. עיקרי הרפורמה בתחום הפנסיה היו סיוע ממשלתי בהיקף מוגדר (73 מיליארד ₪ במונחי ינואר 2003) לקרנות הפנסיה הותיקות בכפוף ליישום תוכניות הבראה לקרנות, הגדלת המקורות הכספיים של הקרנות מדמי הגמולים, קביעת תקנון אחיד לכלל קרנות הפנסיה הותיקות ומינוי מנהלים מיוחדים ומנהלות לקרנות הותיקות. מרכיב נוסף של הרפורמה, שהתקבל בהחלטת ממשלה ולא הוסדר במסגרת החוק, היה שינוי כללי ההשקעה של קרנות הפנסיה הותיקות, תוך מעבר מהנפקת אגרות חוב מיועדות הנושאות תשואה גבוהה בהיקף רחב ("מירון") להנפקת אגרות חוב מיועדות הנושאות תשואה נמוכה ("ערד") בהיקף מוגבל (רק על 30% מנכסי הקרנות), תוך הפניית יתרת הנכסים להשקעות באגרות חוב סחירות והשקעות חופשיות.

השאלה המרכזית בעתירה הייתה האם בית הדין הארצי לעבודה נהג כדין, כאשר אישר ברוב דעות (הנשיא אדלר, סגנית הנשיא ברק ושלושה נציגי ציבור) את בקשת ההסתדרות והקרנות להכרזת סכסוך קיבוצי כנגד המדינה והתאחדות התעשיינים.

בית המשפט הגבוה לצדק אימץ דווקא את דעת שופט המיעוט בבית הדין הארצי לעבודה (השופט עמירם רבינוביץ), תוך מתיחת ביקורת קשה על פסק הדין של בית הדין הארצי לעבודה. בכך קיבל בית המשפט את עמדת המדינה כי בית הדין הארצי טעה מהותית בכך שלא הותיר את מלאכת השפיטה בסוגיה הנדונה – ביקורת שיפוטית על חוקתיות חקיקה ראשית של הכנסת – בידי בית המשפט הגבוה לצדק.

הביקורת על בית דין הארצי לעבודה התמקדה בשלוש קביעות משפטיות שנמצאו מוטעות על-ידי בית המשפט הגבוה לצדק: האחת, שבית הדין הארצי לעבודה קבע כי מתקיים סכסוך קיבוצי בר דין בבית הדין לעבודה בעניין ההסדר הפנסיוני שעוגן בחקיקה. השנייה, שקבע כי מדובר בתקיפה עקיפה של החוק, שעה שהיה ברור כי בקשת ההסתדרות והקרנות הייתה עתירה חוקתית לביטולו של החוק ואין היא אלא תקיפה ישירה של החוק. השלישית, שלא קיבל את עמדת המדינה לפיה גם אם מדובר בתקיפה עקיפה של חוק, הרי שלאור מהות העניין וההשלכות הרחבות של החוק, הפורום הראוי לדון בעניין הוא בית המשפט הגבוה לצדק ולא בית הדין הארצי לעבודה.

זאת ועוד, בית המשפט הגבוה לצדק אף קבע כי פסק הדין בעתירה זו של המדינה מתווה מסגרת משפטית לא רק לגבי השיקולים באשר לסיווג עניין לתחום סמכותו של בית המשפט העליון, אלא גם לגבי המדיניות השיפוטית הרצויה והראויה, לפיה, "עניינים בעלי אופי הנוגע לכלל הציבור או מרביתו, אשר מעורבים בהם היבטים מקרו-כלכליים בעלי משמעות אדירת מימדים, הנוגעות בהוראות חוק חדשות, שאין לגביהם מחלוקת עובדתית של ממש, בעלי אופי מינהלי מובהק ואין בהם עניין דומיננטי מתחום המשפט האזרחי – אין מקום שתדון בהם ערכאה אחרת מלבד בית המשפט הגבוה לצדק" (הדגשה במקור).

סיכום

הכלל הבסיסי להתערבות בית המשפט העליון בשאלות הנוגעות למדיניות כלכלית של הממשלה הוא שבית המשפט העליון אינו מתערב במדיניות שקבעה הממשלה, אלא במקרים שבהם היו פגמים מהותיים בשיקול הדעת המנהלי. אולם, כלל זה לא מנע מבית המשפט להיות מעורב פעיל בעיצוב המדיניות הפנסיונית. הכלל הבסיסי הוא, למעשה, מעין מסגרת מתווה לאי בטלות המדיניות הכלכלית של הממשלה, כל עוד לא התגלו בה פגמים מהותיים בשיקול הדעת המנהלי.

מהיותה של המדיניות הכלכלית תהליך מתמשך, שבו מעורבים אנשים וגופים שונים, ניתן למצוא בה לעתים קרובות פגמים מהותיים בשיקול הדעת המנהלי. במקרים כאלו יחליט בית המשפט העליון על מידת ההתערבות הרצויה, אם בכלל.

ואכן, מניתוח מספר פסקי דין בתחום הפנסיוני עולה שבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק היה מעורב פעיל בעיצוב מדיניות כלכלית.

בבג"ץ 52/91 עתידית – קופת פנסיה בע"מ נגד שר האוצר ואח' קבע בית המשפט הגבוה לצדק כי אין מקום להפליה של קרנות פנסיה. בג"ץ זה קבע מפורשות כי המדיניות המוחלת לגבי קרנות הפנסיה תחול על כל גוף העומד בכללים לאישור קרן פנסיה, בכלל זה המדיניות בנוגע לסבסוד הממשלתי.

בבג"ץ 726/94 ובג"ץ 878/94 כלל חברה לביטוח בע"מ ומגדל חברה לביטוח בע"מ נגד שר האוצר ואח' נדחתה, אמנם, העתירה של חברות הביטוח כלל ומגדל לבטל את חוק קרנות פנסיה (קרנות חדשות) (הוראת שעה), אך זאת אך משום שהיה מדובר בהקפאה זמנית של מצב קיים באמצעות הוראה שעה. בית המשפט הגבוה לצדק קבע מפורשות כי "אלמלא החוק זכאיות היו העותרות שהצווים על תנאי שהוצאו יהפכו החלטיים, מכאן שאחרי ה- 31.10.1994, בהיעדר חקיקה הולמת המונעת זאת תהיינה העותרות זכאיות לקבל את ההיתר המבוקש על ידם". לקביעה זו הייתה השפעה רבה על עיצובו ותוכנו של הסדר הפנסיה (החלטת ממשלת ישראל מספר 5156).

בבג"ץ 3975/95 פרופסור קניאל ואח' נגד ממשלת ישראל ואח' הועלתה לדיון שאלת חוקיות החלטת על אף שבסיכומו של דבר החלטת הממשלה לא נדחתה, ראה בית המשפט הגבוה לצדק להכניס מספר קווים מנחים חשובים לעתיד לבוא: א. אין לראות בהחלטת הממשלה לכיסוי גירעונות קרנות הפנסיה התחייבות משפטית מחייבת של המדינה   ב. סבסוד קרנות הפנסיה צריך לקבל ביטוי בחוק התקציב   ג. יש להסדיר את הנושא הפנסיוני בחקיקה מקיפה של הכנסת.

במסגרת בג"ץ 7691/95 ח"כ גדעון שגיא ואח' נגד ממשלת ישראל ואח' נקבע כי לא ניתן להחיל מדיניות כלכלית למפרע על עמיתים שהצטרפו לקרנות הפנסיה טרם קבלת הסדר הפנסיה.

לצד עתירות שבהן לא התקבלה עמדת הממשלה או/ו נמתחה ביקורת על מרכיבים כאלו או אחרים בעמדת הממשלה, ניתן למצוא עתירות שבהן התקבלה עמדת הממשלה במלואה, כמו במסגרת בג"ץ 4497/00 הסתדרות העובדים הכללית החדשה ואח' נגד שר האוצר ואח' (סמכותו של הממונה על שוק ההון, הביטוח והחיסכון במשרד האוצר לקבוע תקנות המחייבות את קרנות הפנסיה, וזאת בהתבסס על החקיקה בתחום הפיקוח) ובמסגרת בג"ץ 6871/03 מדינת ישראל נגד בית הדין הארצי לעבודה ואח' (הסמכות לדיון בסוגיות בעלות היבטים מקרו-כלכליים נתונה אך ורק לבית המשפט הגבוה לצדק).

העתירות המשפטיות שפורטו לעיל מלמדות על חשיבה עצמאית, מקורית ופרודוקטיבית של בית המשפט העליון בתחום הפנסיוני, שהשפיעה במידה לא מבוטלת על עיצוב המדיניות הכלכלית. במסגרת הרפורמה הפנסיונית, שאין לה אח ורע בעולם המערבי (פרק י"ד לחוק התוכנית להבראת כלכלת ישראל – תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו- 2004 – תשס"ג – 2003) ניתן לאפיין אימוץ של מספר כללים חשובים שהותוו על-ידי בית המשפט העליון כמו הסדרת הנושא הפנסיוני במסגרת החקיקה, החלה של מדיניות שוויונית ואחידה כלפי כל קרנות הפנסיה, קבלת התחייבות משפטית לכיסוי גירעונות אקטואריים של קרנות הפנסיה במסגרת החקיקה (בכפוף ליישום תוכניות הבראה ומינוי מנהלים מיוחדים) ואי החלה של מדיניות כלכלית למפרע.

הערות

[1] הסבסוד גלום בהפרש שבין התשואה המובטחת במסגרת אגרות החוב המיועדות לבין התשואה בגיוס הון באמצעות הנפקת אגרות חוב ממשלתיות סחירות.