"ועדת בזל" (Basel Committee) התכנסה לראשונה בסוף 1974 בעקבות משבר הדלק העולמי ושינוי משטר שער החליפין מקבוע לנייד (ב – 1970). ועדה זו מורכבת מנציגים של הבנקים המרכזיים בעשר המדינות המתועשות ביותר ה – G-10 . היא מתכנסת באופן קבוע ארבע פעמים בשנה. ליד ועדה זו מכהנות עוד כ – 30 ועדות משנה מקצועיות המתכנסות באופן שוטף. ל"ועדת בזל" אין כל סמכות רשמית וכל החלטותיה הן בגדר המלצה בלבד. הועדה מדווחת אמנם לנגידי הבנקים המרכזיים של עשר המדינות המתועשות אולם ההמלצות מקבלות בדרך כלל גושפנקא חוקית ממושלי אותן מדינות. בכך הופכות המלצות הועדה להחלטות מחייבות.
אחת המטרות החשובות והמרכזיות של "ועדת בזל" היא לחזק את הפיקוח הבינלאומי על מערכות הבנקאות במדינות השונות. לשם כך, הוציאה הועדה עשרות רבות של מסמכים המסדירים את עקרונות הפיקוח על הבנקים.
האכסניה של "ועדת בזל" היא הבנק להסכמים בינלאומיים ( BIS -Bank of International Settlements ). בנק זה נוסד ב – 1930 במטרה לנהל ולפקח על החלוקה של הפיצויים שממשלת גרמניה התחייבה לשלם מכוח "חוזה וורסאי" שנחתם בתום מלחמת העולם הראשונה. שם הבנק נגזר ממטרה זו ומקום מושבו נקבע בעיר בזל (סמוך לגבול הגרמני). עד 1970 עסק הבנק בעיקר בניהול משטר שערי החליפין – שערים קבועים – שנקבע בכנס Bretton Woods בשנת 1944 . מאז 1970 שם הבנק דגש על תנועות ההון הבינלאומיות ומטפל במשברים פיננסיים בינלאומיים. המשבר האחרון שהבנק טיפל בו היה באסיה ב – 1997. הבנק משמש מאז הקמתו כמקום מפגש וכנסים של נגידים של בנקים מרכזיים ממדינות שונות. היה לכן טבעי שהוא ישמש גם אכסניה ונותן שירותים משרדיים ל"ועדת בזל" ולועדות המשנה שלה.
העקרונות המנחים את עבודת הועדה הם: אובייקטיביות, עצמאות, נגישות בינלאומית, שקיפות מלאה ואמינות. כל המסמכים שהוציאה הועדה עד כה וכל המלצותיה מבוססים על עקרונות אלה. אחד המסמכים החשובים ביותר פורסם ביולי 1988 והוא נקרא בקיצור: “Basel Capital Accord” או בשמו הפופולארי: "בזל 1". מסמך זה דן בדרך החישוב של סכום ההון העצמי המזערי, הלימות ההון, שהבנק חייב להחזיק. על פי מסמך זה , הבנק מחלק את כל נכסיו לארבע קטגוריות של רמת סיכון, נכסי סיכון . והיחס בין ההון העצמי לבין נכסי הסיכון חייב להיות לכל הפחות 8% (בישראל נקבע יחס של 9%). במסמך זה הושגו שתי מטרות חשובות לעבודת הועדה: האחת, שמירה על איתנותן ויציבותן של המערכות הבנקאיות. והשנייה, שמירה על תנאי תחרות בין הבנקים במדינות השונות.
הרעיון המרכזי העומד מאחרי עבודת הועדה בנושא "הלימות ההון" הוא שההון העצמי של הבנק משמש "קו הגנה אחרון" מפני מצב של חדלות פירעון (default). זאת לאחר ניהול הסיכונים ע"י הבנק והוראות הפיקוח על הבנקים. במילים אחרות, ההון העצמי של הבנק משמש "כרית ספיגה אחרונה" להפסדים בלתי צפויים של הבנק. לפיכך, רוב המסמכים שפורסמו מאז "בזל 1", דנים בחישוב הון מזערי הולם שהבנק חייב לשמור עליו.
מדוע צריך מסמך חדש
מאז פורסם מסמך "בזל 1" הוא אומץ ע"י למעלה מ – 100 מדינות ברחבי העולם. דבר זה סייע רבות לייצוב המערכת הבנקאית העולמית וליכולתה להתגבר על המשברים הפיננסיים שפקדו אזורים שונים בעולם. עם זאת, כבר במסמך "בזל 1 " הצביעו המחברים על כמה ליקויים שיש לטפל בהם בהקדם. ואכן, מאז 1988 פורסמו מסמכים רבים שהתייחסו לאספקטים נוספים בניהול הסיכונים כמו: סיכוני ריבית, סיכוני שוק, סיכונים תפעוליים ועוד. כמו כן, הציעה הועדה שיטות חישוב מעודכנות ודרכים שונות למזעור ופיזור הסיכונים.
אפשר להצביע על כמה סיבות עיקריות שהביאו לכתיבה וניסוח מסמך חדש, "בזל 2":
הנוסחה הפשוטה והאחידה לחישוב ההון המזערי במסמך "בזל 1", שנחשבה בתחילה ליתרון גדול, הפכה לחיסרון בולט, מאוחר יותר. היא לא הצליחה לתת ביטוי הולם ומספק למורכבות הסיכונים ולהבדלים הגדולים בסיכון הלקוחות. יתר על כן, המסמך התייחס רק לסיכוני האשראי למרות שסיכונים אחרים כמו סיכוני ריבית, שינויים בשע"ח וסיכונים תפעוליים עלולים לגרום להפסדים כספיים ניכרים.
מדידת הסיכונים ודרך ניהולם התפתחו והשתכללו מאד מאז 1988. הבנקים, בעיקר הגדולים שבהם, פיתחו בעצמם טכניקות מורכבות ושיטות חישוב מתקדמות לטיפול בכל הסיכונים ולא רק בסיכוני האשראי.
המיזוגים והרכישות שהתרחשו בשנים האחרונות יצרו תאגידים בנקאיים גדולים ומורכבים עם פעילות מגוונת מאד הן בשווקים המקומיים והן בחו"ל.
הגברת הגלובליזציה של השווקים הפיננסיים ופיתוח מוצרים ושירותים בנקאיים חדשים ומורכבים, הביאו איתם סיכונים שלא היו ידועים קודם לכן.
ב – 1999 פרסמה "ועדת בזל" את הנוסח הראשון של מסמך "בזל 2" והזמינה את כל הבנקים ברחבי העולם להגיש לה את הערותיהם למסמך. מאז פרסמה הועדה עוד שתי טיוטות למסמך והאחרונה באפריל 2003. הועדה אמורה לפרסם את הגרסה הסופית של המסמך באמצע שנת 2004 ויישומו אמור להימשך עד סוף 2006.
העקרונות הבסיסיים של מסמך "בזל 2"
בתהליך גיבוש המסמך "בזל 2" ראתה לפניה ועדת בזל ארבע קבוצות של "שחקנים פעילים" הלוקחים חלק מרכזי בניהול הסיכונים:
הבנקים
תפקידם העיקרי הוא לתכנן, לבנות ולאמוד את מודל ניהול הסיכונים.
רואי החשבון
תפקידם הוא לבקר, לסקר ולאמת את המודל שבנו הבנקאים.
המפקח על הבנקים
תפקידו לאמת ולפקח על תפעולו השוטף של המודל ולדאוג לכך שהבנקים יבצעו את כל הבדיקות והמבחנים השוטפים.
השוק
תפקידם של פעילי השוק הוא לפקח על כל האחרים.
כמו כן, ראתה ועדת בזל חשיבות גדולה לשמור על שלושה עקרונות בסיסיים בעבודתה:
איזון
בין מודל גמיש המותאם לכל בנק בנפרד לבין מודל המבוסס על הנחיות ברורות וקבועות מראש. איזון בין מודל המתאים לתאגיד בינלאומי ענק לבין מודל המתאים לבנק מקומי קטן. איזון בין חדשנות לבין שמרנות ובין גמישות לבין עקביות.
עקביות
עם המטרות של המדיניות המוניטארית והפיסקאלית ליציבות פיננסית וכלכלית.
שיתוף פעולה
של כל הבנקים וכל המדינות, כולל מדינות שמחוץ ל – G-10 .
המטרות שרצתה להשיג הועדה
1. שיפור מדידת הסיכונים.
2. יצירת קשר בין סכום ההון הנדרש לבין רמת הסיכון שהבנק נחשף לו.
3. קידום הדיאלוג בין הבנקים לבין המפקח על הבנקים בנושא מדידה וניהול הסיכונים.
4. הגברת השקיפות שהבנקים צריכים להראות כלפי הלקוחות וכלפי המתחרים.
בהתאם לעקרונות הללו, המסמך מחולק לשלושה חלקים, עמודי תווך, נדבכים (Pillars ).
נדבך ראשון (Pillar 1) מפרט את עקרונות ודרכי החישוב של שיעורי ההון המזערי, הלימות ההון. עמוד זה מתייחס לפרופיל הסיכון של הלקוח.
נדבך שני (Pillar 2) מתאר את תהליך עבודת הפיקוח של המפקח על הבנקים ומפרט את הנושאים שהמפקח צריך להתמקד בהם. חלק זה מתייחס לפרופיל הסיכון של הבנק.
נדבך שלישי (Pillar 3) משלים את הפעילות בשני עמודי התווך הראשונים ע"י הגברת השקיפות וחיזוק משמעת השוק. הגברת השקיפות של ניהול הסיכונים חשובה מכיוון ששיעור הלימות ההון ודרכי הפיקוח אינם מספיקים על מנת להעריך את מכלול הסיכונים.
הנדבך הראשון: דרישות הון מזערי – הלימות ההון
ועדת בזל חילקה את כל הסיכונים שהבנק עלול להיות חשוף אליהם לשלושה סוגים:
1. סיכון אשראי – האפשרות להפסד כספי כתוצאה מאי עמידה, חלקית או מלאה, בהתחייבות מצד הלקוח.
2. סיכוני שוק – האפשרות להפסד כספי כתוצאה משינויים בלתי צפויים בשערי החליפין, מדדי המחירים, שערי ני"ע, מחירי סחורות וכו'.
3. סיכונים תפעוליים – האפשרות להפסד כספי כתוצאה מכשלים של תהליכים פנימיים, של מערכות ושל אנשים. וכן מגורמים ואירועים חיצוניים.
סיכוני אשראי
לגבי סיכון האשראי עומדות בפני כל בנק שלוש אפשרויות לאומדן החשיפה: מודל סטנדרטי, מודל דירוג פנימי בסיסי ומודל דירוג פנימי מתקדם. כל בנק יכול לבחור לו את השיטה המתאימה לו ביותר על פי הסביבה העסקית שבה הוא פועל ומידת הרגישות לסיכונים. עם זאת, הועדה ממליצה לכל הבנקים לאמץ את האפשרות השלישית.
1. המודל הסטנדרטי – מודל זה דומה בעיקרו למסמך "בזל 1" אך יש כמה הבדלים בחישוב נכסי הסיכון. כזכור, נקבע במסמך "בזל 1" שהלימות ההון תחושב כיחס שבין "ההון הפיקוחי" (במונה), המורכב מהון ראשוני והון משני, לבין סיכון האשראי – נכסי סיכון (במכנה). יחס זה חייב להיות לכל הפחות 8% (בישראל היחס הוא 9%). במסמך "בזל 1" חולקו כל נכסי הבנק לארבע קטגוריות של סיכון. במסמך החדש, "בזל 2" נוספו קטגוריות חדשות בהתאם לדירוג סיכון האשראי של כל לקוח בנפרד. באין דירוג כזה בבנק, ממליצה הועדה להסתמך על דירוג של גופים חיצוניים.
שינוי משמעותי נוסף לעומת המסמך הקודם הוא שבמכנה נכללים: סיכוני שוק וסיכונים תפעוליים. את הסיכונים הללו אפשר לאמוד בשיטה הסטנדרטית. למרות הגדלת המכנה ביחס הלימות הון השאירה הועדה את היחס הזה על 8% ללא שינוי.
הועדה מדגישה שהמכשירים הפיננסיים למזעור ופיזור הסיכונים כמו למשל: ביטחונות, ערבויות, איגוח (Securitization) ומכשירי הגידור השונים, חשופים אף הם לסיכונים הנובעים מההפרש בין ערך המימוש לבין שווי החוב, ומהפיגור בזמן בין יצירת החוב לבין הפיכת הביטחונות למזומנים. לפיכך דורשת "ועדת בזל" לחשב את ההסתברות למימושן ולהכניס אותה למודל.
2. הגישה הבסיסית של הדירוג הפנימי (Internal Rating-Based approach – Foundation IRB)
גישה זו היא למעשה שילוב של המודל הסטנדרטי עם פרמטרים ונתונים של הבנק עצמו. הנתונים המחושבים ע"י הבנק הם ההסתברות לחדלות פירעון (default) אך שאר הנתונים כמו: החשיפה להפסד (Loss given default), העלות הנוספת לבנק במצב של חדלות פירעון (Exposure at default) והמח"ם הכלכלי הנותר של העסקה (Maturity) , ייקבעו על ידי הועדה. לכן, על פי גישה זו, כל בנק צריך לחשב את דירוג סיכון האשראי לכל אחד מהמרכיבים את תיק הנכסים שלו (הלוואות, ני"ע וכו'). כתוצאה מכך, השונות של דירוג הסיכון תהיה גבוהה מאשר במודל הסטנדרטי וכן יכולות להיות הלוואות שיקבלו דירוג שונה ממה שנקבע במודל הסטנדרטי.
3. הגישה המתקדמת של הדירוג הפנימי (Advanced – IRB)
הגישה הזו מומלצת לכל הבנקים אבל מחייבת רק את הבנקים הגדולים או אלה שפעילותם מגוונת ופרושה על פני כמה מדינות. על פי גישה זו, כל הנתונים, הפרמטרים והמודל מחושבים ע"י הבנק בעצמו. לכל עסקה מחושב השווי העתידי שלה ופוטנציאל ההפסדים ממנה והתוצאה מתורגמת לדרישות המינימום להון עצמי. מודל זה רגיש לסיכונים הרבה יותר מאשר שני קודמיו ולכן מבטא טוב ונכון יותר את החשיפה לסיכוני אשראי של הבנק.
סיכוני שוק
שיטת האומדן של סיכוני השוק נקבעה ע"י ועדת בזל כבר ב – 1996 עם פרסום עדכון למסמך "בזל 1 ". במסמך החדש, "בזל 2", נותרה שיטת החישוב של סיכוני השוק ללא שינוי. גם במקרה זה המליצה הועדה על שתי אפשרויות: מודל סטנדרטי או מודל פנימי.
המודל הסטנדרטי, המיועד בעיקר לבנקים קטנים, מתבסס על פרמטרים קבועים וידועים מראש המסופקים על ידי הועדה.
על פי המודל הפנימי, כל בנק יכול לבחור מודל המתאים לו והוא הקובע את הפרמטרים ודרכי החישוב. התנאי המחייב היחיד הוא שיש לחשב בשיטת "הערך הנתון לסיכון" (Value At Risk – VAR).
סיכונים תפעוליים
מטבע הדברים קיים קושי גדול לכמת את הסיכונים התפעוליים, עם זאת, בשנים האחרונות יש התקדמות מהירה בפיתוח נושא זה בעולם. במסמך "בזל 2" עומדות בפני הבנקים שלוש אפשרויות לאמידת הסיכונים:
גישת האינדיקאטור הבסיסי (The Basic Indicator approach) – האומדן לסיכון התפעולי יחושב כאחוז מסוים הנגזר משיעור הגידול של הכנסות הבנק.
הגישה הסטנדרטית (The Standardized approach) – דומה לגישה הקודמת רק בהבדל שכאן יש לאמוד את החשיפה לסיכון התפעולי בכל אחד מקווי העסקים.
גישת המדידה המתקדמת (The Advanced Measurement Approach -AMA) – על פי גישה זו חופשי הבנק לבחור את המודל ושיטת החישוב המתאימה לו ביותר.
כמו בסיכונים האחרים ממליצה ועדת בזל לבנקים לאמץ את הגישה השלישית, המתקדמת.
יחס הלימות ההון הכולל יחושב כך שבמונה יהיה "ההון הפיקוחי" (Regulatory Capital) כפי שמוגדר במסמך "בזל 1", ובמכנה יהיה הסכום של שלושת סוגי הסיכון כפי שמתוארים לעיל. יחס ההון המזערי ימשיך להיות 8%.
על פי ניסיון העבר מתברר שרוב הבנקים בעולם מחזיקים הון מזערי הגבוה מהמינימום הנדרש. הסיבה היא שזה יותר זול מאשר לגייס הון בכל פעם שיורדים קרוב מאד למינימום – 8% . המלצת הועדה במסמך החדש היא להמשיך באסטרטגיה זו ולהחזיק הון מעבר למינימום הנדרש.
הנדבך השני – תהליך בחינת הפיקוח (Supervisory Review Process)
המטרה של תהליך הבחינה והבקרה היא להבטיח שכל בנק אכן פועל על פי תהליכים ומודלים ברורים על מנת לחשב את הלימות ההון. אם נחוץ, יש לאפשר למפקח על הבנקים לבחון ולהתערב בתהליך בנית המודלים המתאימים.
הועדה מציעה ארבעה עקרונות מפתח:
1. הבנקים, והם בלבד, אחראים למודל שנבחר לחישוב הסיכונים. אם הם פועלים על פי מודלים פנימיים הם יהיו גם אחראיים לנתונים, לפרמטרים ולחישובים.
2. המפקח על הבנקים צריך לבחון את המודל שנבחר ואת שיטות העבודה. להעריך את האסטרטגיה הפנימית של הבנקים ביחס להלימות ההון הנדרשת ולהבטיח שהרמה המינימאלית תישמר. במקרה ויחסים אלה אינם נשמרים, חייב המפקח לנקוט בפעולה על מנת להבטיח שיחסים אלה ישמרו.
3. המפקח על הבנקים צריך לצפות שהבנקים ישמרו על יחס הלימות הון מעבר לדרישות המינימאליות וצריכה להיות לו גם היכולת להבטיח זאת.
4. המפקח על הבנקים צריך להיות במצב שיוכל להתערב בשלב מוקדם על מנת למנוע מהבנק שירד אל מתחת ליחס המזערי הנדרש. בנוסף, הוא חייב לנקוט בפעולות לשיפור הלימות ההון אם הבנק בעצמו לא עושה זאת.
הועדה מכירה בכך שהביקורת אינה מדע מדויק ויתכן גם שנתונים מסוימים חייבים להישאר חסויים. עם זאת, ממליצה הועדה על שקיפות מרבית והתנהגות על פי כללים מקובלים.
הנדבך השלישי – משמעת השוק (Market Discipline)
ההאמנה החדשה מאפשרת לבנקים להשתמש במודל פנימי כרצונם, לחישוב ההון הדרוש לכיסוי הסיכונים. בנוסף ממליצה הועדה למפקח על הבנקים להעמיק את הבקרה והפיקוח שלו. למרות זאת, חושבת הועדה שאין זה מספיק.
הועדה מאמינה לכן שגילוי וחשיפה של המודל, על כל הנחותיו וחישוביו, בפני הפעילים בשוק, יאפשר להם להבין כיצד פרופיל הסיכון שלהם משתלב במודל לחישוב הלימות ההון. החשיפה תעודד את התחרות בין הבנקים ותאלצם להשתמש בשיטות חישוב ועבודה יעילות. הועדה קובעת שהבנק מחויב בחשיפה פורמאלית של המדיניות שקבע הדירקטוריון. המדיניות צריכה לתאר את יעדי הבנק ולחשוף לציבור את המצב הפיננסי של הבנק ואת ביצועיו. במקרה שבנק אינו חושף מספיק פרטים על פעילותו, הועדה מצפה מהמפקח על הבנקים לנקוט פעולה לתיקון המצב.
לסיכום
המסמך הסופי העומד להתפרסם, על כל נספחיו, יהיה ארוך ומפורט מאד. הוא ישתרע על כמה מאות של עמודים ויבטא בכך את ניסיונה של "ועדת בזל" לרצות את כל הגורמים וכל המדינות שלקחו חלק בגיבוש המסמך. חשוב להדגיש שהאמנה זו אינה מהווה, בהכרח, מהפכה בניהול הבנק. חלק גדול מההמלצות מיושמות זה מכבר וחלקן רק מחזק מגמות שכבר החלו.
למרות שמסמך "בזל 2" הוא ארוך ומפורט, המסר העיקרי והחשוב שהוא מעביר הוא קצר וברור. הועדה סבורה שהבנקים הם אלה שמכירים טוב מכולם את הלקוחות שלהם. הם מכירים טוב מכולם את התרבות הארגונית שלהם והם יודעים בדיוק את כמות המשאבים שיוכלו להקדיש לפיתוח ותפעול המודלים לחישוב הסיכונים. לכן דורשת וממליצה הועדה שהבנקים יבחרו בעצמם את המודלים ויקבעו בעצמם את שיטות העבודה המתאימות להם.
כמו כן, מאמינה הועדה שהפיקוח היעיל והטוב ביותר הוא באמצעות "כוחות שוק". לפיכך חשוב מאד להגביר את השקיפות של תהליכי העבודה של הבנקים ולשמור על משמעת שוק חזקה.