ההיסטוריה של חוק הבנקאות

חוק הבנקאות (שירות ללקוח) נועד להיות פרק בחוק בנקאות מקיף שבנק ישראל החל בהכנתו בשנת 1972. הצורך בחקיקה בנקאית חדשה הוכר בעקבות משבר הבנקאות של השנים 1966-7כאשר התמוטטו הבנקים פויכטונגר, אלרן וקרדיט וכמה בנקים נוספים נקלעו לקשיים ונזקקו לסיוע בנק ישראל. לשיפור יכולתו של בנק ישראל לטפל בבנקים הנקלעים לקשיים תוקנה ב–1969פקודת הבנקאות המנדטורית משנת 1941, ונוסף לה פרק שהגדיר את סמכויות הנגיד והמפקח על הבנקים להבטיח את שמירת יציבותו של בנק שהסתבך. ההכרה בכך שתיקון זה היה רק בחזקת טלאי ושישראל זקוקה לחקיקה בנקאית מקיפה ומודרנית גברה לאחר התמוטטותו של בנק נוסף, בנק אגודת ישראל, בשנת 1971.

בנק ישראל נחלץ בשנת 1972 להכנתו של חוק בנקאות כזה שהקיף את נושאי הרישוי, הניהול והפיקוח ונועד להחליף את פקודת הבנקאות ולהשלימה בנושאים רבים, שלא נכללו בה, ובכללם נושא הבנק והלקוח. למרות עבודת ההכנה העצומה שהשקיע בנק ישראל בהכנת הצעת החוק היא לא הייתה מקובלת על משרדי האוצר והמשפטים. הצעת החוק המקיפה נגנזה וכתחליף חלקי לה נחקקו בשנת 1981 חוק הבנקאות (רישוי) וחוק הבנקאות (שירות ללקוח). כיום, כאשר אנו מציינים שלושים שנה לחקיקות אלה כדאי להזכיר שהחקיקה הבנקאית טרם הושלמה, ופקודת הבנקאות, שהיא טלאי על גבי טלאי, טרם נעלמה.

נקודת המוצא לתחילת הטיפול בהכנת חוק הבנקאות החדש הייתה ההכרה שפקודת הבנקאות המנדטורית, למרות התיקונים החשובים שנעשו בה ב–1969, אינה יכולה לענות על צרכי הפיקוח על המערכת הבנקאית. הפקודה המנדטורית הייתה, כאמור, טלאי על טלאי, ללא פילוסופיה ברורה של גישה לפיקוח וללא עקביות בטיפול בנושאים שונים.

להבהרת נקודה זו כדאי לראות מהם הנושאים שנהוג להסדירם בחקיקה בנקאית ולבחון עד כמה היו מוסדרים בחקיקה הישראלית של 1971.

התנאים לקבלת רישיון לייסוד מוסד בנקאי ולהקמת שלוחות שלו בארץ ובחוץ לארץ. פקודת הבנקאות הסדירה את נושא רישוי הבנקים וסניפיהם, אך ההסדר היה מבוסס בעיקרו על שיקול דעת הנגיד. לא נקבעו תנאים מוגדרים בהם יש לעמוד כדי לקבל רישיון, ונושא ההיתר להקמת שלוחות בחוץ לארץ לא הוסדר כלל.

עסקים בהם מותר למוסד בנקאי לעסוק – הן משיקולים של הגבלת סיכון והן מטעמים של עידוד ההתחרות בשווקים הפיננסיים ומניעת ריכוז כוח כלכלי. עניין זה לא טופל כלל בחקיקה.

הגבלת היקף הסיכונים שמוסד בנקאי רשאי ליטול על עצמו, אם באשר לסוגי הנכסים שהוא משקיע בהם (נדל"ן ומניות, למשל) ואם באשר לסכומי האשראי שהוא מעניק ללווה יחיד, בכלל, ולמנהלים ובעלי עניין, בפרט. גם זכרו של נושא חשוב זה לא נמצא בחקיקה המנדטורית המתוקנת.

הבטחת ניהול תקין על ידי קביעת מבנה המוסדות המנהלים של הבנק והנחיית דרך פעולתם, לרבות קביעת סדרי פיקוח וביקורת פנימיים. לבד מאיסור על כהונת אנשים מסוימים – עבריינים ופושטי רגל, למשל – בהנהלת בנק, לא הוסדר עניין זה בחוקי הבנקאות הישנים.

כללי חשבונאות ודיווח – הסמכות לקבע תקני ניהול חשבונות ודיווח כספי לא נמסרה לפיקוח על הבנקים וגם הגדרת סמכויות רואי החשבון של הבנקים וחובותיהם לא נכללה בחקיקה הבנקאית.

סמכויות הפיקוח על הבנקים – אלה הוגדרו בצורה די מקיפה ומעודכנת בתיקון פקודת הבנקאות משנת 1969. חסרה קביעה ברורה לעניין סמכות המפקח על הבנקים להוציא הנחיות בדבר דרכי ניהולו התקין של בנק.

הטיפול בבנקים כושלים – סמכויות בנק ישראל לסייע לבנק לשם מניעת הצורך בפירוקו ודרכי הטיפול בבנק כאשר יש צורך לתפוס אותו הוגדרו בתיקון הפקודה בשנת 1969. לא נקבעה בחוק סמכות לבנק ישראל להעביר מתפקידם מנהלים שאינם כשירים לתפקידם, או שאין לתת בהם אמון – חוסר שהתברר במהלך טיפולו של הפיקוח בבנק ארץ–ישראל בריטניה, לפני התמוטטותו.

פיקוח על יחסי הבנק ולקוחותיו – נושאים דוגמת גילוי נאות של תנאי העסק, שמירה על סודיות עסקי הלקוחות והטיפול בתלונות לקוחות על הבנק לא היו מוסדרים, לא בפקודת הבנקאות ואף לא בחוק בנק ישראל.

הטיוטה הראשונה של חוק הבנקאות הוגשה לי, על ידי אברהם לזוביק ב–24 לינואר 1972. לאחר דיונים פנימיים בפיקוח על הבנקים הוכנה על ידו טיוטה שניה, אשר הופצה ב–12 במרץ 1972 בין חברי הנהלת בנק ישראל, ראשי משרד המשפטים ומערכת הבנקאות. על יסוד טיוטה זו קיימנו מספר רב של דיונים לא פורמאליים עם הבנקאים, רואי החשבון של בנקים ועם אישים פוליטיים (שר המשפטים וחבר הכנסת י. בדר), דיונים שסוכמו בפגישת הנגיד עם ראשי שלושה הבנקים הגדולים – לוינסון, רקנאטי ויפת – ב–9 ליוני 1972. דיונים אלה העמידו אותי על נקודות מחלוקת מהותיות שנתגלעו בינינו לבין הבנקאים באשר למבנה החקיקה ותכנה, נקודות מחלוקת שנשארו בסופו של דבר בעינן גם לאחר שינויים שהוכנסו בטיוטה המקורית ותקופה ארוכה של עבודת הכנה נוספת. ואלה היו הנושאים העיקריים בהם נחלקו הדעות:

חוק מסגרת לעומת חקיקה מפורטת – גישתנו, לפיה אין מקום לפרט את ההנחיות הספציפיות בנושאים שונים הכפופים לפיקוח, לא התקבלה על דעת הבנקאים אשר חששו כי מתן סמכות לנגיד (או למפקח על הבנקים) לקבוע הנחיות מפורטות הוא מרחיק לכת מדי. לעומת זאת – במקרים רבים טענו נגדנו שהצעת החוק היא מפורטת ומסובכת יותר מדי.

סמכויות בנק ישראל – הניסיון שנעשה בהצעת החוק להקטין את מידת תלותו של בנק ישראל בממשלה, בכל הנוגע לחקיקת משנה בנושאי בנקאות ולהחלטות הנוגעות לעניינים ספציפיים, נתקלה בהתנגדות של משרדי ממשלה, ובעיקר של משרד האוצר. שרי המשפטים – י.ש. שפירא ואחריו ח. צדוק – העלו ספק בכשירותה הקונסטיטוציונית של עקיפת הממשלה בנושאי חקיקת משנה (העברת חקיקת משנה במישרין לאישור ועדת הכספים, ללא אישור מוקדם על ידי הממשלה).

היקף הפיקוח – הייתה התנגדות לחדירת הפיקוח על הבנקים לביקורת ענפי פעילות פיננסית המבוצעת על ידי חברות שבשליטת הבנקים. פיצול הפיקוח בין בנק ישראל למשרד האוצר הפחית מיעילותו, אך למרות זאת – ואולי בשל כך – היו רבים שהעדיפו שלא לשנות את המצב הקיים.

היקף הפעילות הבנקאית – הבנקאים הסכימו שישנן פעילויות לא פיננסיות מסוימות, שאינן מתאימות למוסדות בנקאיים, אך פרט להגבלות ספציפיות מאוד על פעילות ספקולטיבית מובהקת לא נטו להסכים לקביעת סייגים על ענפי הפעילות המותרים לבנקים.

הגבלות על אשראי – כל הבנקאים טענו כי בתנאי המשק הישראלי אין זה מציאותי לקבע תקרות לאשראי הניתן ללווה יחיד. באשר לאשראי הניתן לבעלי עניין התעוררה בעיה הקשורה במבנה חברת העובדים – האם יש לראות כל אשראי הניתן על ידי בנק הפועלים לגופים הקשורים בחברת העובדים כאשראי לבעלי עניין? (בעיה דומה, בעלת חריפות פחותה, התעוררה בקשר לאשראי הניתן על ידי בנק לאומי לגופים כלכליים הקשורים במוסדות הלאומיים).

בפגישה מן ה–9 ביוני 1972 סוכם כי ייערכו דיונים יסודיים בין מכיני החוק בבנק ישראל לראשי מערכת הבנקאות, בה יעירו האחרונים את הערותיהם המפורטות להצעתנו. לאחר סדרת פגישות בחודשים יולי ואוגוסט 1972 הכין אברהם לזוביק טיוטת הצעה חדשה, שהוגשה ב–24 לאוקטובר, ובה שינויים שריככו כמה מן החומרות של הטיוטות הקודמות. חלק מן השינויים להם הסכמנו היו מרחיקי לכת יותר מדי, כיוון שתהליך הכנת החוק נמצא עדיין בראשיתו, ועוד נכונו לנו "כרסומים" כהנה וכהנה במהלך הדיונים עם המוסדות המייעצים של בנק ישראל ועם נציגי משרדי האוצר והמשפטים.

באותה תקופה התברר לנו כי הדרך לשיתופם של שני המשרדים במלאכת ההכנה של החוק לא תהיה סוגה בשושנים. במיוחד נתגלעו קשיים ביחסים עם משרד האוצר, מטעמים שאינני רוצה לנסות להעריכם במסגרת מאמר זה. קשיים אלה מעוררים שאלה באשר לדרך הראויה של הכנת הצעת חוק בנושא שהטיפול המקצועי בו נמצא בתחום סמכותו של מוסד ממלכתי שאיננו מופקד על הליכי חקיקה. אחזור לעניין זה לאחר השלמת תיאור טיפולו של בנק ישראל בהשלמת טיוטת החוק.

המועצה המייעצת והוועדה המייעצת של בנק ישראל קיבלו נוסח חדש של עיקרי הוראות הצעת החוק הבנקאות תשל"ג, אותו הפיץ אברהם לזוביק ב–5 למרץ 1973. בחודשים מרץ עד יולי 1973הקדישו הוועדות לנושא זה זמן רב יותר משהקדישו לאיזה נושא שהוא מאז הקמתו של בנק ישראל – ב–4 ישיבות של המועצה המייעצת עסקו בסוגיות העקרוניות הקשורות בהצעת החוק, ואילו הוועדה המייעצת קיימה אחת–עשרה ישיבות בהן נידונה ההצעה החדשה לפרטיה.

הצעת חוק הבנקאות תשל"ג – 1973, אותה הכין אברהם לזוביק באוגוסט 1973, בתום הדיונים, לא תאמה בדיוק את מה שתכננו כאשר התחלנו בהכנתה בראשית 1972, אך היה בה שיפור גדול ביחס למצב החוק הקיים.

ב–2 לספטמבר 1973 העביר נגיד בנק ישראל לשר האוצר טיוטה של הצעת תזכיר – הצעת חוק הבנקאות. במכתב הלוואי כתב הנגיד:

"כזכור לך בוודאי, הבטחתי לראש הממשלה בינואר 1972, זמן קצר לאחר כניסתי לתפקיד, כי אקדיש את מיטב מאמצי להשלמתה בהקדם של טיוטת הצעת חוק חדשה…

עבודת הכנתה של טיוטת הצעת החוק נמשכה קרוב ל–20 חודש. המועצה המייעצת והוועדה המייעצת של בנק ישראל דנו בטיוטת התזכיר ובעקרונות הצעת החוק במספר רב של ישיבות וסמכו ידן עליהם. במשך כל אותה תקופה קיימנו התייעצויות ממושכות עם נציגי ענף הבנקאות ולשכת רואי–החשבון, וזאת במגמה להבטיח ליבון יסודי עד כמה שאפשר עם הגורמים הציבוריים הנוגעים בדבר…

מאחר שמדובר בהצעת חוק חשובה ומסובכת, אשר נחיצותה הוכחה מזה זמן רב, היה רצוי שתוגש לאישור הממשלה זמן קצר ככל האפשר לאחר הבחירות הקרובות. השלמת הכנת הטיוטה מחייבת קבלת הערותיהם של משרדי הממשלה ואודה לך, אפוא, אם תואיל להפיץ את הצעת התזכיר והצעת החוק לשם קבלת ההערות בהקדם."

עד פרוץ מלחמת יום הכיפורים לא התקבלה כל תשובה משר האוצר. הצעת בנק ישראל לא הופצה לשם קבלת הערותיהם של משרדי הממשלה. ב–13 בינואר 1974 פנה הנגיד שוב לשר האוצר בבקשה להפיץ את ההצעה. תשובת השר מיום 28 בפברואר 1974 הייתה:

"בדיונים שקוימו בשעתו עם שר המשפטים דאז מר י.ש. שפירא, הוצע שהחוק ילובן במשותף ע"י משרדי האוצר והמשפטים ובנק ישראל.

לאחר כינון הממשלה החדשה אבוא בדברים עם שר המשפטים לצורך קידום חקיקתו של חוק בנקאות חדש".

אם מישהו יבין כי היה במכתב זה רמז לכך שהצעת בנק ישראל אינה ראויה לשמש בסיס לדיון בחוק בנקאות חדש, לא תהיה זו טעות. לאחר ששר המשפטים בממשלה החדשה, מר ח. צדוק, יזם פגישת נציגי משרדי האוצר, המשפטים ובנק ישראל לדיון משותף בהצעת חוק הבנקאות (מבלי לפרש לאיזו הצעה הוא מתכוון) השיב לו שר האוצר:

"לפני זמן מה קיבלתי מבנק ישראל טיוטה לחוק שהוכנה על ידו. טיוטה זו לא נראתה לשר המשפטים דאז ולא למשרד האוצר.

אודה לך אם תקבל על עצמך ריכוז הכנת הצעה לחוק בנקאות בשיתוף עם כל הגורמים הנוגעים לעניין."

בעקבות חליפת–מכתבים זו הוקמה ועדה, בראשה עמד מנכ"ל משרד המשפטים מר מאיר גבאי (שהיה אז משנה ליועץ המשפטי לממשלה), והשתתפו בה נציגי בנק ישראל ומשרד האוצר. השתתפתי בדיוני ועדה זו עד מועד פרישתי מבנק ישראל בסוף שנת 1977, ועם כל ההערכה למאמצים שהשקיעו בה חלק מן המשתתפים, אינני יכול לכנותה אלא "ועדה לדחיית חקיקתו של חוק בנקאות חדש".

כתום יותר מארבע שנים של דיונים החליטה הוועדה להגביל את היקף היריעה ולהסתפק בהצעות החוק, שהושלמו בסופו של דבר ב–1980 – חוק הבנקאות (רישוי) וחוק הבנקאות (שירות ללקוח). עם כל החשיבות שבדברי חקיקה אלה – לא הם שנמצאו במרכזה של טיוטת ההצעה שהכין בנק ישראל. כדי להבהיר נקודה זו אביא בפניכם קטעים מדברים שכתבתי ליועץ המשפטי לממשלה ב–20 באוגוסט 1974. היה זה לאחר הופעתי בפני ועדת שמגר, שעסקה בפרשת בנק א"י-בריטניה, בה פירטתי את דעתי על מה שנראה לי חקיקה בנקאית דחופה, תוך התייחסות לסעיפי הצעת החוק של בנק ישראל. תוכלו לראות איזה חלק מן הנושאים טופל עד כה:

הגדרת סמכות בנק ישראל ביחס לסניפים וחברות בנות של בנקים ישראליים בחו"ל – הוסדר בחוק הבנקאות (רישוי).

הרחבת סמכויות נגיד בנק ישראל ביחס להעברת שליטה בבנק – הוסדר עוד ב–1975, בעקבות פרשת העברת השליטה בבנק הבינלאומי הראשון לסוחר הסוסים ממדינת וירג'יניה (ששימש איש קש לרוכש ישראלי).

הגבלת השקעותיהם של מוסדות בנקאיים בסוגי נכסים מסוימים, העלולים לגרום לקשיים או הסתבכויות – טרם טופל עד היום.

הגבלת עסקות בין בנק לבין אנשים קשורים – בעלי עניין, דירקטורים, מנהלים ותאגידים בשליטתם – טרם טופל עד עתה.

הגבלת ריכוז מופרז של אשראי הניתן על ידי הבנק – נמצא עתה בשלבי טיפול במסגרת הנחיות של המפקח על הבנקים. לא נעשה דבר לתיקון החוק בנושא זה.

קביעת כישוריהם של דירקטורים ומנהלים כלליים והסדרים המאפשרים הפקעת כהונתם במקרה הצורך – טרם טופל.

הסמכת המפקח על הבנקים להוציא הנחיות בעניין ניהול תקין של עסקי בנק – לא טופל.

הרחבת סמכות המפקח על הבנקים לקבל מידע ומסמכים לשם ייעול הביקורת (הכוונה לתאגידים קשורים ולאנשים הנחשדים בעיסוקים המחייבים רישוי) – לא טופל.

דרישה לדיווח מן הבנק על כל אירוע חריג – לא טופל.

הוראות המתייחסות לדו"חות הכספיים של בנק ולתפקידי רואה החשבון, במגמה להפוך את רואה החשבון לשותף בהליכי הפיקוח – לא טופל.

הנהגת הסדר ביטוח פיקדונות – טופל עד לשלב של הצעת חוק, אך נגנז על ידי הממשלה החדשה בשנת 1977.

אני סבור כי הטיפול בחקיקה הבנקאית, משעה שבנק ישראל סיים את מלאכת ההכנה באוגוסט 1973, החטיא את המטרה. אין זה המקום להעריך את הסיבות להשתלשלות העניינים, אותה אני רואה כאומללה, ולהטיח דברי אשמה. סבורני, עם זאת, כי חשוב ללמוד לקח מהליכי ההכנה הממושכים שתוצאותיהם היו דלות. מלאכת הכנתו של חוק העוסק בסוגיות מקצועיות מורכבות חייבת להיות מופקדת בידי הגוף הממלכתי הממונה על אותו תחום מקצועי. במקרה הנידון -הצעת בנק ישראל הייתה חייבת לשמש בסיס לטיוטת החקיקה. אינני חולק על זכותם של משרדי ממשלה – ומשרדי האוצר והמשפטים בראשם – להעיר הערותיהם, אך הכנת הצעת חוק על ידי ועדה אינה יכולה להביא לתוצאה יעילה.

מנגנוני החקיקה הכלכלית בתחומי שוק ההון הם אצלנו איטיים במידה בלתי נסבלת. בנקאות, עסקי ניירות ערך, ייעוץ השקעות – כל אלה נושאים בהם היה צורך בחקיקה, או בעדכון חקיקה, לפני שנים. חבל שהוחמצה ההזדמנות להשתמש בעבודה העצומה שעשה בנק ישראל, בניצוחו של אברהם לזוביק, לשם העמדתו של חוק הבנקאות שלנו על בסיס שלם ומודרני.

מדברי עד כה תוכלו להבין כי אינני מונה את טיפולי בחוק הבנקאות כהצלחה מקצועית, או כחוויה נעימה, אך אני שומר כזיכרון יקר את הימים הרבים שביליתי עם אברהם לזוביק בליבונן של הסוגיות אשר עמדו במרכז עבודת ההכנה של החוק בבנק ישראל. תרומתו של אברהם עלתה הרבה על זו של יועץ משפטי רגיל – הוא הבין את הבעיות שאותן ביקשנו להסדיר והפתרונות שהציע נעשו מתוחכמים יותר ככל שהתקדמנו במלאכת ההכנה. על ההתמדה והמסירות בה עסק במלאכה ניתן ללמוד מן העובדה שהוכנו על ידו לפחות עשר טיוטות של גירסאות שונות להצעת החוק ודברי ההסבר הנלווים אליה. מי שיבקש ללמוד בעתיד את תהליך גיבושה של החקיקה הבנקאית בישראל יעריך את המלאכה הגדולה הזו.