המפקח על הבנקים, דודו זקן, משוכנע כי הבנקים מגיעים למשבר הנוכחי במצב טוב יותר ממצבם ערב המשבר הקודם. בראיון ראשון מאז מינויו לתפקיד מדבר המפקח על הסיכונים לנפילת לווים גדולים, על דרישות ההון מהבנקים ועל מצבם של נוטלי המשכנתאות
שלוש שנים לאחר המשבר העולמי, הפך המושג תרחישי קיצון לאחד השגורים במערכת הפיננסית – הן בפי בנקאים והן בפי רגולטורים. כולם מקווים לטוב ונערכים לרע מכל. את הרגולטורים מוביל כיום דוד (דודו) זקן, שנכנס בתחילת 2011 לתפקיד המפקח על הבנקים. זקן צמח בשורת תפקידים בפיקוח ("רגולציה זה מקצוע"), אבל יודע שגם ניסיון של יותר מ-20 שנה לא מחסן אותו מפני המשבר הבא.
המערכת הבנקאית בישראל יציבה ומדדי הרזרבות – הלימות הון ורמת נזילות – גבוהים יותר מאשר בעבר. איך בכל זאת ישפיעו המשברים העולמיים על הבנקים בישראל?
"הפעילות והתוצאות העסקיות של הבנקים הן תמונת ראי של המשק, ולאורך זמן קיים מתאם גבוה בין מצב המשק לבין ביצועי הבנקים. המגמות הגלובליות, של האטה באירופה ובארה"ב, ישפיעו גם על ישראל, וכבר עתה ניתן לראות ניצנים של השפעה. על רקע זה, בין היתר, עדכן בנק ישראל כלפי מטה את תחזיותיו לגבי הצמיחה. במדינות המערב מדברים על Soft Landing – נחיתה רכה וארוכה, וקיימת אי ודאות בעולם לגבי ההתפתחויות הכלליות, בפרט בשווקים הפיננסיים. לאור היקף הסחר הגדול עם אירופה וארה"ב, סביר שתהיה לכך השפעה על ביצועי המשק והפירמות הלוות, וכפועל יוצא, על הביצועים של מערכת הבנקאות. גורם נוסף שמשפיע על המשק ועל הבנקים קשור למיקום שלנו על מפת המזרח התיכון, עם כל המשמעויות שיש לכך.
"אנחנו נמצאים בנקודת התחלה טובה יותר מהנקודה שבה היינו בשנת 2007, ערב המשבר העולמי, לאור רמת הלימות ההון של המערכת הבנקאית. יחד עם זאת, חשוב להדגיש שבעקבות המשבר, הבנקים בחו"ל חיזקו את הון הליבה והם נערכים מהר יותר לבאזל III, כך שהבנקים בישראל יצטרכו להדביק את הקצב".
איך זה יתבטא בסדר היום של המערכת הבנקאית בשנה הקרובה?
"המשברים האחרונים הבהירו לכולנו שלא מספיק להיערך למשבר שהיה, אלא יש להיערך למשבר שיהיה, כאשר לאלמנט הזמן יש משמעות. ההיערכות היא במישורים רבים, ונדרשת על ידי כל הגורמים: הבנקים, הפיקוח על הבנקים ובנק ישראל. להיערכות כזו יש עלויות – הן כספיות והן אחרות, כגון צורך לעיתים לשנות תהליכי עבודה, בקרות, ואף להתאים את כח האדם לדרישות החדשות.
"המישור הראשון הוא חיזוק הון הליבה וחיזוק רמת הנזילות, על מנת להבטיח שהבנקים יוכלו להמשיך לפעול גם בהתממשות אירועי קיצון. הטיפול בכך נעשה, בין היתר, במסגרת היערכות ליישום באזל III, וכן במסגרת תהליך הסקירה הפיקוחי שהוסדר בבאזל II.
"המישור השני הוא חיזוק ניהול הסיכונים והממשל התאגידי. הבנקים עשו כברת דרך בנושא, בין היתר בעקבות הוראות של הפיקוח, אך יש מקום להמשך שיפור ושדרוג מערכי ניהול הסיכונים, הבקרות הפנימיות והדיווח עליהם. במקביל, הפיקוח מחזק את כלי הניטור וההערכה שברשותו כולל כלים לביצוע תרחישים. המישור השלישי הוא חיזוק הכלים שבידי הפיקוח לטיפול בבנק שנקלע למשבר. בנושא זה אנו מבצעים עבודה בשיתוף משרדי האוצר והמשפטים. מישור נוסף ולא פחות חשוב הוא חיזוק שיתוף הפעולה בין גופי הרגולציה והפיקוח, על מנת שכל אחד מאיתנו יוכל לראות לא רק את הנעשה במגרש שלו, אלא גם את המגרשים הסמוכים, ולהבין את ההשפעות ההדדיות בין הסקטורים השונים".
מהם לוחות הזמנים המתוכננים ליישום באזל III בישראל?
"את באזל II התחלנו ליישם מאוחר יחסית לאירופה. בפועל, יישמנו אותו כשנתיים אחרי אירופה וזהו הישג משמעותי. אף שעדיין לא פרסמנו הנחיות לגבי אופן הטיפול בבאזל III,המסר שלנו ביחס לבאזל III ברור – נאמץ את ההנחיות בזמן. אנחנו רואים שרגולטורים בעולם קובעים לוחות זמנים מוקדמים יותר מאלה שקבעה ועדת באזל, נוכח החשיבות של היערכות מוקדמת למשבר הבא – משבר שאולי כבר נמצא לפתחנו.
"עדיין לא קבענו דרישות הון ל-SIFI (Systemically important financial institutions),אבל תפיסתנו היא שכל הבנקים הגדולים בישראל נכללים בקטגוריה זו וכל דרישות ההון במסגרת SIFI יחולו עליהם. ייתכן שנבחן דיפרנציאציה בין בנקים על פי גודל, אך הנושא ייבחן במסגרת הדיונים על באזל III. נצטרך גם לקבוע אילו מכשירי ההון יוכרו בבאזל III, כדי להבטיח הון שיהיה זמין לבנקים הן בשגרה והן בתרחישי קיצון.
"המשימה הראשונה במסגרת באזל III תהיה הגדרת ההון ומכשירי ההון שיוכרו בכל אחד מרבדי ההון. למעשה, לפי הנחיות באזל, החל מינואר 2013, כתבי ההתחייבויות שכיום הם חלק מההון המשני, לא יוכרו לצורכי הון רגולטורי. המשמעות היא שצריך להחליט איך מגדירים את ההון, מה תהיה הגדרת הון הליבה ואיזה מכשירים יוכרו על ידינו. מדובר בתהליך מורכב שמחייב השתתפות של גורמים נוספים, כמו רשות ני"ע, מאחר שנרצה שהמכשירים האלה יונפקו בבורסה".
השורה התחתונה צפויה להיות דרישות גבוהות יותר מבחינת ההון וקושי רב יותר לחלק דיווידנדים?
"התשובה היא בהחלט כן. עדיין לא קבענו את המספרים, אבל הכיוון ברור לחלוטין – עלייה הן ברמת ההון והן באיכות ההון. די להסתכל על המגמות בעולם ועל צבירת הון הליבה בבנקים אירופאיים ואמריקאיים. הצבירה בחו"ל היא לא ממקורות פנימיים כלומר, מאי-חלוקת רווחים, אלא גם מהזרמה של כסף חיצוני באמצעות הנפקות, לרבות תוך דילול בעלי מניות. בישראל לא נזקקנו להנפקות ולדילול בעלי מניות, אבל נידרש ליישר קו עם המגמה העולמית של חיזוק הון הליבה.
"כאשר מדברים על באזל II או באזל III – אין מדובר רק בדרישות ההון. הבנקים עומדים בדרישות ההון של באזל II, אבל הרפורמה הזו כוללת גם תורה של ניהול סיכונים, ועל הבנקים לעבור כברת דרך בחלק מהנושאים. נקטנו במהלכים משמעותיים בתחום זה במסגרת יישום הנדבך השני של באזל II אולם מדובר בתהליך שלא הסתיים. לאחרונה האצנו את תהליכי ההסדרה, ובשלושת החודשים האחרונים פרסמנו סדרה של הנחיות, ביניהן בנושאים: המשכיות עסקית, סיכון תפעולי, ביקורת פנימית, ניהול סיכונים ובקרוב אנו צפויים להסדיר הוראה בנושא ניהול סיכוני אשראי. הוראות האלה מהוות בבחינתנו יישור קו לעומת הפרקטיקות המיטביות הנהוגות כיום בעולם. מיד לאחריהן נתחיל בפרויקט באזל III".
בשנה שעברה ביצעתם תרחישי קיצון, כולל השפעת נפילה של לווים גדולים. האם ההתפתחויות האחרונות בעולם ובארץ מחייבות בדיקה מחודשת?
"תרחיש קיצון הוא כלי עבודה, כמו כל כלי ניתוח אחר. אנחנו מבצעים תרחישים כאלה בשוטף, והמיקוד משתנה לפי האירועים. זה יכול להיות תרחיש של נפילת לווה או קבוצת לווים גדולה, תרחיש של משבר פיננסי עולמי, או משבר בענף מסוים בשוק המקומי, כדוגמת ענף הנדל"ן. אנחנו גם מסתכלים על מבחני קיצון שהבנקים עורכים בעצמם, וכן על מבחנים שמבוצעים על ידי גופי פיקוח בינלאומיים, כגון, קרן המטבע, הרגולטורים בארה"ב ובאירופה. אנו נמצאים בתהליך של שידרוג המתודולוגיות לביצוע מבחני קיצון והרחבת התרחישים".
איך אתה רואה השפעה של תסריט שכולל קשיים של לווים גדולים בתחום האשראי החוץ-בנקאי?
"יש חשש לנזק – נזק למערכת הבנקאית ממחדל פירעון של לווה או קבוצת לווים ונזק לציבור, למחזיקי האג"ח, מ'תספורת' כזו או אחרת או ממחדל פירעון של אותו מנפיק. לתסריט כזה יש השלכות על הבנקים, על הציבור וכן על היכולת קבלת אשראי במשק לצורך פיתוח עסקי וצמיחה כלכלית.
"אנו רואים חשיבות רבה בקיומו של שוק אשראי חוץ-בנקאי עמוק, שנהנה מאמון הציבור ומהווה מקור מימון נוסף לחברות העסקיות. השוק החוץ-בנקאי צמח באופן משמעותי בשנים האחרונות, תוך שהוא מספק כ-50%-40% מהמימון לסקטור העסקי. במשבר הפיננסי חווינו מצב בו השוק החוץ-בנקאי התייבש נוכח אי הוודאות הגבוהה ביחס להשלכות המשבר. הדבר יצר לחץ מסוים על המערכת הבנקאית שהפכה לספק האשראי היחידי באותה תקופה. כאשר מצב זה מתמשך, יש קושי לאושש את המשק.
"יש לקחת בחשבון שהתגובה הטבעית של מנהלי הסיכונים ומנהלי האשראי בבנקים במצב של אי ודאות תהיה התנהלות זהירה יותר, ובחינה היכן אפשר לצמצם חשיפות ולסגור סיכונים. זו תגובה טבעית גם לתנודתיות בשווקים וגם למשבר ריאלי, כלומר למצב של מחדל פירעון של לווים. הרגולציה העולמית בוחנת כלים לפתרון בעיות מסוג זה, על ידי בניית כלים 'אנטי-מחזוריים' בבנקים, כלומר אפשרות להקלה ברמות ההון, ובלבד שיהיו רזרבות לכך".
לאחר המשבר באשראי החוץ-בנקאי לפני כשלוש שנים היה ניסיון להפקת לקחים, שהתבטא בהמלצות ועדת חודק ביחס להשקעות גופים מוסדיים באג"ח קונצרניות. עם זאת, לא בטוח שהלקחים הופקו.
"השוק הבנקאי והחוץ-בנקאי הם שווקים שונים וקשה ליישם את הלקחים באותה מידה. כאשר מדברים על השוק החוץ-בנקאי, יש לזכור שקיימת בו שונות: יש הלוואות שניתנות על ידי גופים פיננסים שהם לא בנקים, בדומה להלוואה בנקאית ויש רכישה של אג"ח שהונפק לציבור.
"למערכת הבנקאות יש יתרון בכל התהליך שקשור לפעילות האשראי – חיתום אשראי, גבייה, רישום בטחונות – וקיים פער גדול בינה לבין המערכת החוץ-בנקאית. אני מניח שהפער הזה יצטמצם, אבל הוא עדיין קיים".
הפיקוח ביצע בשנתיים האחרונות שורה של צעדים בתחום המשכנתאות. לאור הצינון המסוים שאנו רואים כיום בשוק, האם יבוצעו צעדים נוספים?
"נדל"ן זו סביבה רחבה, שכוללת בנייה למגורים, למסחר, נדל"ן מניב, בישראל, בחו"ל וכו'. אנחנו מתייחסים בתחום הזה לשני נושאים מרכזיים: משכנתאות ובעיית הריכוזיות באשראי ללווים בתחום הנדל"ן. הפעולות שעשינו בתחום האשראי לענף הן בעיקר בתחום המשכנתאות. הגידול בהיקף המשכנתאות בשנים האחרונות היה חד ומהיר. חלק מהגידול נבע מהריבית הנמוכה שהביאה להגדלת רמת המינוף, חלקה נבע מעליית מחירי הדירות וחלקה מסיבות אחרות, כגון שיקולי תשואה לעומת האלטרנטיבות, וכן מתהליכי חיתום מקילים יותר בתחום המשכנתאות.
"זה לא סוד שיש תחרות בתחום המשכנתאות. חלק מהבנקים הצהירו שהם רואים בו מוצר עוגן ושידרו שהם מוכנים להעניק משכנתאות גם במחירי הפסד. ראינו תופעה של משכנתאות שניתנו ביחס LTV ((Loan To Value גבוה, וניתנו משכנתאות לאנשים שכושר ההחזר שלהם נמוך – כלומר היחס בין ההחזר החודשי להכנסה החודשית הפנויה גבוה. כדי להקטין אותו הציעו ללקוחות להאריך את תקופת ההחזר של המשכנתא ל-25 ו-30 שנים. לבנקים אין מקורות לתקופות כאלה, ולכן הם נתנו את המשכנתאות בריבית משתנה, תוך הבטחה כי הלקוחות יכולים לעבור למסלול אחר בכל עת. עקרונית זה נכון, אבל יש סיכוי גבוה שהמעבר לריבית קבועה יתרחש כאשר הריבית תהיה גבוהה, ולא בטוח אם לבנק יהיו באותה תקופה מקורות ארוכי טווח.
"מבחינת הלקוח שלקח משכנתא, התרחיש הבעייתי ביותר הוא של פגיעה בכושר ההחזר שלו, ולא ירידה במחירי הדירות. גם אם מחיר הדירה שלו ירד, מטבע הדברים הוא ירצה להמשיך לגור בה וסביר שימשיך לשלם את המשכנתא. אבל במקרה של אובדן הכנסות עקב פיטורים ממקום העבודה או ירידה בשכר – היכולת של המשפחה להתקיים נפגעת באופן קשה. אנחנו לא רוצים לראות תופעה של אלפי אנשים שלא מסוגלים להחזיר את המשכנתא. זה יהפוך מבעיה בנקאית לבעיה ציבורית ואנחנו לא רוצים להגיע לשם. אנחנו ממשיכים לעקוב אחרי שוק המשכנתאות ואחרי מחירי הדיור, כדי לראות מהן ההתפתחויות בשוק".
איך תשפיע פגיעה אפשרית בלווים הגדולים?
"כאמור, משכנתאות הן רק צד אחד של הסיכון. הצד השני הוא הריכוזיות של האשראי לענף הבינוי והנדל"ן בתיקי האשראי של הבנקים. אם ללווים אלה יקרה משהו כתוצאה מירידת מחירים חדה, זה ישפיע על כושר ההחזר שלהם באופן ישיר. בראייה ארוכת טווח, שוק הנדל"ן מאופיין במחזוריות ולא צריך להיות מומחה גדול כדי לומר שאנו בגיאות ומתי שהוא תגיע גם תקופת שפל.
"המשמעות היא שכיום יש לווה שקונה קרקע במחיר גבוה, יבנה עליה בעלות מסוימת והמחיר שיהיו מוכנים לשלם לו בסוף התהליך עלול להיות נמוך מסך עלות הקרקע ועלות הבנייה. ייתכן שחלק מהלווים לא יעמדו בכך. אנחנו לא מוטרדים מהסיכון שזה יקרה אצל לווה אחד או שניים, מטרידה אותנו הריכוזיות. כאשר 20% מתיק האשראי נמצא בענף מסוים והמערכת הבנקאית היא המממן שלו, אנחנו נמצאים בבעיה. משבר בענף מסוים יכול להתגלגל לבעיות במערכת הבנקאית כולה ואת זה אנחנו רוצים למנוע".
לאורך השנים הפיקוח עודד ירידה במספר הבנקים הקטנים בישראל, באמצעות מיזוגם עם בנקים גדולים ומנע מיזוגים בקבוצת חמשת הבנקים הגדולים, שיכלו ליצור קבוצה שלישית חזקה. אז מצד אחד יש פחות מתחרים ומצד אחר שומעים גורמים שונים שמתלוננים כי התחרות אינה מספקת.
"התמונה הזו לא מדויקת. הבנקים שנעלמו מהמפה הם אפילו לא קטנים. מדובר בבנקים זעירים כמו פ.ק.או., בנק הספנות, יורוטרייד ועוד כמה בנקים זעירים. הבנקים הקטנים המשמעותיים עברו מקבוצה גדולה לקבוצה קטנה, כמו אוצר החייל, מסד ויהב שהיו בידי בנק הפועלים ועברו לקבוצות בנקאיות קטנות יותר. אם נעשה את החשבון נכון, אני רואה בשינויים האלה שינויים לטובה.
"לגבי הטענה שאנחנו צריכים לתת לבנקים מקבוצת חמשת הגדולים להתמזג (למעט מיזוג בין שני הגדולים)– אני חושב שזה ניסוי מסוכן. בהגדרה, מיזוג של כל בנק מבין שלושת הבנקים האלה יוביל לגידול בריכוזיות ואנחנו לא יודעים מה נקבל – לא ברור אם נקבל תחרות טובה או רעה יותר, ואני לא חושב שנכון לעשות את הניסוי הזה. אנחנו רואים מה קורה בענפים אחרים עם מספר מצומצם של קבוצות מתחרות.
"רמת התחרות לא בהכרח קשורה למבנה. למשל, אנחנו רואים תחרות מאוד גבוהה בתחום המשכנתאות למרות שמדובר באותם שחקנים כמו בתחומים אחרים. לכן, אולי יש לבחון את פישוט המוצר הבנקאי ולעודד כניסה של גופים אחרים לתחרות. ניסינו לעניין בנקים זרים להיכנס לשוק הישראלי, אבל הם לא רואים בתחום הקמעונאי פוטנציאל גדול ועובדתית הם לא פה".
מה עם בנק אינטרנטי?
"אין לנו בעיה עם הקמת בנק אינטרנטי וגם לא נגד יוזמות להפוך את בנק הדואר לבנק – זה אפשרי. הדרישה שלנו בהקשר זה היא שכל יוזמה כזו תעמוד בכל הסטנדרטים הבנקאיים. סך האשראי לציבור הוא כ-800 מיליארד שקל. נניח שבנק כזה ירצה לתת אשראי בסדר גודל של 8 מיליארד שקל (רק אחוז אחד מהמערכת) – ברור שלא תהיה לו השפעה משמעותית על התחרות. בכל מקרה, כדי לתת 8 מיליארד שקל אשראי, אתה צריך הון בסדר גודל של לפחות 800 מיליון שקל, ולגופים שדיברו איתנו עד כה לא היה הון בהיקף כזה. אנחנו תומכים בכניסה של בנקים ייחודיים, בנקים זרים ובכל יוזמה אחרת. הדרישה שלנו היא פשוטה מאוד: הם חייבים לעמוד בסטנדרטים שלנו".
בהתחשב בסיכונים, רמת הרגולציה וקשיים במשיכת דיבידנדים – נראה כי בעלות על בנק הפכה לפחות אטרקטיבית. מה עמדתך ביחס לגרעיני שליטה ולשליטה מבוזרת בבנקים?
"אני חושב שזה לא נכון לומר ששליטה בבנק היא פחות אטרקטיבית היום. צריך לבחון תשואה מול סיכון וכן, ביחס לאלטרנטיבות השקעה אחרות באותה רמת סיכון. לעניין מבנה הבעלות, אנחנו לא שוללים מצב של בעלות מבוזרת על בנק ולא שוללים מצב של בעלות מרוכזת בידי מעטים, כלומר גרעיני שליטה. לכל אחד מהם יש יתרונות וחסרונות ואנחנו נטפל בחסרונות של כל אחד מהם וביכולת לעבור ממצב אחד לשני. זה בא לידי ביטוי בתיקון שאנחנו מקדמים בחוק הבנקאות רישוי (תיקון ל'תיקון מראני') ובשינוי בתפיסה שלנו לגבי גרעיני שליטה".
איך אתה מתייחס למחאה החברתית ואיך אתה רואה בהקשר הזה את הרפורמה בעמלות?
"אנחנו ערים למחאה החברתית גם בהיבט הכללי של שירותי הבנקאות ולאו דווקא בהיבט של העמלות, וייתכן שיהיו שינויים שיהיה עלינו לבצע בהמשך. עם זאת, צריך לציין שהמטרה העיקרית של הרפורמה בעמלות הושגה. לפני הרפורמה היו כ-300 עמלות וכיום יש כ-70. הלקוחות שהינם משקי בית צריכים לבצע השוואה בעיקר ביחס לעלות פעולה באמצעות פקיד ולעלות פעולה בערוץ ישיר. אנחנו מפרסמים נתונים השוואתיים על כך והעמדנו לרשות הלקוחות מחשבונים באתר האינטרנט שלנו שמאפשרים לבדוק איזה בנק זול או יקר יותר.
"ייתכן שיש אדישות מסוימת של הציבור לעמלות הניגבות עבור שירותי עו"ש נפוצים, שנובעת ממשקלן הנמוך יחסית בסל ההוצאה המשפחתית. כיום, העלות הממוצעת בגין שירותים בסיסיים בניהול חשבון עו"ש היא כ- 15 שקלים לחודש, מדובר בסכום נמוך מאוד ביחס לסל ההוצאות של משפחה. החלופה למצב הקיים, שאנחנו נפקח על המחירים ונקבע אותם, היא גרועה ותגרום נזק ללקוחות. החשש העיקרי שזה ימנע תחרות, שכן יהיה נוח לכולם 'להתיישר' לאותו מחיר, זאת, מעבר לקושי לקבוע מחיר כזה".
מהו השלב הבא בתחום הצרכני?
"השלב הבא הוא להסביר לציבור מהם שירותים פיננסים, איך אתה מתאים את השירותים הפיננסים לצרכים שלך, איך אתה חוסך. השקנו קמפיין לבני נוער והמטרה היא לשלב את החינוך הפיננסי גם בתוכנית הלימודים בבתי הספר, בשיתוף משרד החינוך. אין כאן מטה קסם. השלב הראשון הוא יצירת מודעות והשני העמקת החינוך".
חלק מהחינוך הפיננסי קשור גם לעידוד החיסכון, ואחד האמצעים יכול להיות החזרה של הטבות מס על חיסכון בנקאי לתקופות בינוניות וארוכות. מה דעתך?
"אני חושב שזה נכון לעודד חיסכון לטווחים בינוניים. אני לא יודע אם הכלי הוא הטבות מס, ייתכן שיש כלים אחרים לצורך עידוד מטרה חיובית זו".