העמדת מקורות אשראי לשלטון המקומי בישראל נעשתה עד לאחרונה באופן בלעדי ע"י המערכת הבנקאית, אשר התאפיינה בריכוזיות גבוהה אף מעבר לריכוזיות לה אנו רגילים בענפי אשראי אחרים. ברקע לכך, המספר המצומצם של בנקים (ופעמים רבות – תאגיד בנקאי אחד בלבד) שפעלו בתחום על אף המרווחים הגבוהים הקיימים בו ושיעור החובות האבודים האפסי לאורך השנים.
ריכוזיות זו היא תוצאה של מספר גורמים:
הסינוף של שני הבנקים הגדולים ונתח השוק הגדול שלהם במגזר הקמעונאי יצר עבורם יתרון יחסי באינפורמציה באשר ליכולת הגביה של הרשויות ואפשר להם להסתמך על תקבולי הארנונה בסניפיהם כבטוחה להחזר ההלוואות. בבנקים האחרים יעילותה של בטוחה זו פחותה, עקב הסינוף המצומצם יחסית ונתח השוק הקטן יותר.
העברות הממשלה לרשויות המקומיות באמצעות בנק אוצר השלטון המקומי בלבד יוצרות מצב בו גוף זה נהנה מבטוחה שאינה קיימת לגבי מלווים פוטנציאליים אחרים. ההסכם בין הממשלה לבין הבנק עומד להסתיים בשלהי 2008 ולא יחודש על שום ההשלכות הקשות שיצר להגברת הריכוזיות בתחום האשראי המוניציפאלי.
התערבות הממשלה בחקיקה גרמה למרבית המערכת הבנקאית לאבד את האמון בענף האשראי לרשויות המקומיות.
קיומו של מצב מונופוליסטי זה מאפשר לגורמים המעמידים אשראי לשלטון המקומי להציג דרישות בלתי סבירות כתנאי למתן האשראי, תוך שהרשויות המקומיות נאלצות להיענות לדרישות אלו. הן שיעורי הריבית על האשראי והן היקפי הבטוחות הביאו לידי מצב בו הרשות המקומית משלמת מחיר גבוה כנגד האשראי, על אף שבפועל הסיכון הכרוך בהעמדת האשראי הינו נמוך ביותר (לראייה, מעולם לא התקיים מצב בו נאלץ בנק לסווג כחוב אבוד סכום כלשהו אותו חבה לו רשות מקומית). בנוסף, תנאי למתן ההלוואה ע"י המערכת הבנקאית הוא הטלת שיעבוד צף על כל הכנסותיה של הרשות המקומית, ללא כל פרופורציה לסכום האשראי ולהיקפי ההחזרים התקופתיים.
ההשלכות הקשות של המצב המונופוליסטי גבוהות במיוחד לאור חיוניות המוצר. כפי שהמגזר העסקי מתבסס בפעילותו על קווי אשראי, וכפי שהממשלה מסתמכת באופן נרחב על אשראי לצורך הפעלת המנגנונים השונים ולצורך יישום מדיניותה, כך גם ברשויות המקומיות קיימת חשיבות רבה למכשיר זה. השימוש באשראי, שמהווה כאמור אמצעי מימון מקובל הן במגזר העסקי והן במגזר הציבורי, הינו חיוני ומהווה תנאי לניהול כלכלי מושכל, המאפשר לרשות המקומית לגשר על פערי זמן בין המועד בו נדרשים המקורות הכספיים לבין המועד בו הם מתקבלים בפועל ולבחור בין שימוש בהון עצמי לשימוש בהון זר, בהתאם לעלויות הגלומות בכל אחד ממקורות אלו.
היעדר התחרותיות בתחום האשראי לרשויות המקומיות בישראל טומן בחובו השלכות שליליות ברורות ובראשן עלויות אשראי גבוהות והיקפי אשראי נמוכים. אולם, בעוד שבמרבית השווקים התופעות שצוינו לעיל, מחירים גבוהים לצרכן והיקף אספקה מצומצם של המוצר, מהוות את עיקר הנזק הנובע מקיומה של ריכוזיות ענפית, אזי בתחום האשראי לרשויות מקומיות מביא חוסר התחרותיות לנזקים כבדים נוספים. תשלומי הארנונה אותם מחויבים לשלם תושבי הרשות המקומית גבוהים ביחס למצב בו היה שוק האשראי לשלטון המקומי מאופיין בתחרותיות. במצב של חוסר יכולת לגייס אשראי בעלויות סבירות, ולעיתים קרובות אף חוסר יכולת לגייס אשראי בכל עלות שהיא, מהווים משלמי הארנונה, בתי עסק ומשקי בית, מקור חלופי הנדרש לשאת בעלויות תפעול המנגנון המוניציפאלי ותשלומי הריבית הגבוהים. בכך עולה נטל המס במשק הן ליחידים והן לפירמות.
המצב במדינות המפותחות
במדינות המערב המפותחות שונה המצב לחלוטין מזה שהתקיים בישראל עד זה מכבר ואשר תואר
לעיל. שוני זה בא לידי ביטוי בכך שהיקף ומגוון הגופים המהווים מקור פוטנציאלי להעמדת אשראי לשלטון המקומי רחב בהרבה, וכולל בנוסף לבנקים גם את הגופים המוסדיים הפועלים בשוקי ההון ואף את הציבור הרחב. כתוצאה מכך מתקיימת תחרות גבוהה, המאפשרת לרשויות המקומיות במדינות אלו להשיג אשראי בהיקפים הרצויים ובעלויות נמוכות יחסית.
המכשיר העיקרי אשר משמש לצורך גיוס ההון מגורמים שאינם בנקאיים הינו הנפקת איגרות חוב מוניציפאליות.
חשוב להדגיש כי במדינות המפותחות לא זו בלבד שנעשה שימוש באיגרות חוב מוניציפאליות, אלא שהן מהוות מכשיר נפוץ, מקובל ואטרקטיבי, המרכז חלק ניכר מהיקפי המסחר בשוקי ההון במדינות אלו. תופעה זו בולטת במיוחד בארה"ב, בה מחזיקים גורמים שונים באיגרות חוב מוניציפאליות בשווי כולל של מאות מיליארדי דולרים.
הנפקת איגרות חוב מוניציפאליות בישראל והשלכותיה
החשב הכללי במשרד האוצר שם לו למטרה לקדם וליישם הנפקת איגרות חוב מוניציפאליות בשלטון המקומי בישראל, על מנת להביא למיצוי התועלת הטמונה בכך עבור הרשויות המקומיות, אשר לראשונה ייהנו מאשראי זמין וזול, ללא מעורבות המדינה. מהלך זה נעשה באמצעות צוות משותף למשרדי האוצר, הפנים ומשרד המשפטים, שבראשו עומד, סגן בכיר לחשב הכללי, מר יובל ברונשטיין.
פעילות זו מתמקדת בפיתוחם של שלושה סוגי אג"ח מוניציפאלי:
אג"ח מגובה בתזרימי ארנונה
התשלום לבעלי האג"ח נעשה מתוך תשלומי ארנונה המשולמים בגין נכסים עליהם הוסכם מראש בין הרשות המקומית והמלווים, תוך שהסכמה זו מגובה בהטלת שעבודים ספציפיים.
מאחר וזהו המכשיר בו נעשה שימוש במסגרת ההנפקה ההיסטורית שהתבצעה לאחרונה ע"י עיריית רמלה, אשר תוכננה בתיאום מלא עם החשב הכללי, משרד הפנים ומשרד המשפטים, הרי שכל התשתית הרגולטורית והמשפטית הנדרשת לצורך הוצאתה לפועל של הנפקה מסוג זה קיימת וזמינה, וניתן להוציא אל הפועל הנפקות מעין אלו בתוך פרק זמן קצר יחסית וללא צורך בביצוע מהלכים מורכבים. ואכן, החשב הכללי מלווה כיום מספר רשויות העמלות על הנפקות קרובות.
אג"ח פרוייקטלי
האג"ח מונפק למטרת מימונו של פרויקט מניב המוקם ע"י הרשות המקומית. תשלום החוב למלווים נעשה באמצעות ההכנסות המתקבלות מהפעלת הפרויקט. החשב הכללי מלווה בתחום זה את אחת הרשויות המקומיות הגדולות, אשר מתעתדת לגייס הון בקרוב באמצעות הנפקת אג"ח פרוייקטלי.
General Obligation
מקור החזר החוב באג"ח מסוג זה הינו הכנסותיה השוטפות של הרשות המקומית, ללא שריון תזרימים מסוימים. בהתאם לכך, נדרשת יציבות פיננסית ברורה כתנאי לשימוש במכשיר זה. בימים אלה בוחן הצוות הממשלתי המשותף את האפשרות להנפיק אג"ח מסוג זה, תוך גיבוש הכללים הרגולטוריים והמשפטיים הנדרשים. זאת, בתקווה שכבר בחודשים הקרובים תבוצע הנפקה ראשונה של רשות מקומית.
המהלך של גיוס הון באמצעות איגרות חוב מוניציפאליות מורכב ממספר פעולות. בשלב הראשון מגובשת הצעה בדבר מבנה ההנפקה, בדגש על הנכסים המאוגחים והבטוחות ונקבעים המאפיינים השונים, כגון סכום הגיוס, השימושים וכדומה. מבנה ההנפקה והפרטים הנוספים מגובשים במסגרת תהליך בו נוטלים חלק הרשות המקומית, היועצים המשפטיים, החתמים וחברת הדירוג. על סמך מאפיינים אלה נקבע דירוג האג"ח, המשפיע על היתכנות ההנפקה, מידת האטרקטיביות עבור הגופים המוסדיים ושיעור הריבית שיידרש ע"י המלווים. במקביל, מועבר מכלול המידע הנ"ל לחשב הכללי ולמשרד הפנים, לצורך בחינת מאפייני ההנפקה ומתן היתר אשראי לרשות המקומית.
יודגש, כי המטרה בפיתוח האג"ח המוניציפאלי איננה להגדיל את היקפי האשראי הניתנים לרשויות המקומיות, אלא להרחיב את מגוון המכשירים והמקורות העומדים לרשות השלטון המקומי בבואו לגייס הון, על מנת להביא לשכלול השוק ולהגברת רמת התחרותיות. קיימת חשיבות לכך שהעמדת האשראי, לרבות היקף הגיוס, ימשיכו להיות נתונים לשיקול הדעת המקצועי של משרד האוצר ומשרד הפנים ומותנים בקבלת האישורים המתאימים מגורמים אלה, במטרה למנוע מצב בו רשויות מקומיות מגייסות הון בהיקפים העולים על כושר ההחזר שלהן.
יש לציין כי בתקופה האחרונה חל שינוי דרמטי בשוק האג"ח בישראל. יישום הרפורמה בקרנות הפנסיה, הגורם לגופים המוסדיים להשקיע סכומים גדולים מאוד באג"ח סחירות בשוק ההון, ויציאת הממשלה משוק ההון, תוך הפחתה ניכרת בהיקף הגיוסים הממשלתיים, הביאו לשחרור מקורות לטווח ארוך לשוק ההון, ליצירת שוק אשראי חוץ-בנקאי בישראל בהיקפים משמעותיים ולהנפקת איגרות חוב ע"י הסקטור העסקי ("אג"ח קונצרניות") בהיקפים חסרי תקדים.
האשראי המקובל ברשויות המקומיות הינו אשראי לטווחים ארוכים. הגופים המוסדיים בשוק ההון מתמחים במתן אשראי לטווחים אלו, מאחר ובידיהם מקורות אשר הופקדו לטווחים ארוכים. במערכת הבנקאית, לעומת זאת, מופקדים מקורות לטווחים קצרים יחסית, כך שמערכת זו מוגבלת ביכולתה להעמיד אשראי לטווח ארוך, ולצורך העמדתו עליה ליטול סיכונים הנוגעים לחידוש הפיקדונות במהלך תקופת האשראי. לפיכך, הגורם המתאים ביותר להעמדת אשראים ארוכי טווח, כנדרש בשלטון המקומי, הינו הגופים המוסדיים ולא המערכת הבנקאית.
להנפקת אג"ח מוניציפאלי צפויות להיות השלכות חשובות בהיבט של היקף הנכסים המשועבדים. כאמור, כיום מתנים הבנקים את העמדת האשראי לרשויות מקומיות בהטלת שיעבוד צף על כל הכנסותיה של הרשות, ללא כל פרופורציה לסכום האשראי ובהיקפים בלתי-סבירים לחלוטין ביחס לבטוחה הנדרשת לצורך הבטחת החזר החוב, על כל ההיבטים השליליים הכרוכים בתופעה זו. מצב זה הינו ראייה נוספת לעוצמת המונופול של המערכת הבנקאית בשוק האשראי לרשויות מקומיות, ובייחוד לאור זאת שהדרישה לבטוחות עודפות באה על אף שכל מבחן אמפירי יעיד על כך שהרשויות המקומיות הינן מהלווים הבטוחים ביותר במשק, כאשר מעולם לא נאלץ בנק למחוק חובות של רשות מקומית בישראל.
מבט לעתיד
ההשקה ההיסטוריות של האג"ח המוניציפאלי לאחרונה, אשר התאפשרה הודות למאמציהם ולנחישותם של החשב הכללי, משרד הפנים, משרד המשפטים והגורמים הנוספים בשלטון המרכזי ובשלטון המקומי אשר נטלו חלק בתהליך מורכב זה, מהווה מהלך בעל חשיבות מרחיקת לכת בכל הקשור למימון השלטון המקומי בישראל ומביאה להשלכות חיוביות משמעותיות ביותר, הצפויות להתחזק ולהתרחב ככל שתגבר האחיזה של מכשיר פיננסי חשוב זה.
כחלק מהתרחבות השימוש באג"ח מוניציפאלי צפויים להתפתח סוגי אג"ח שונים, הנבדלים זה מזה בסוג הנכס המאוגח, בתזרים המשמש כבטוחה ובמגוון רחב של מאפיינים נוספים.
גיוס ההון ייעשה בין היתר על סמך מודל מקצועי אותו מפתחים משרד האוצר ומשרד הפנים. מודל זה, בו ישולבו מגוון הפרמטרים הכמותיים והאיכותיים הרלוונטיים, ישמש את מקבלי ההחלטות בעת גיבוש תוכנית הגיוס ואישור מאפייניו השונים.
יישום האג"ח המוניציפאלי במספר רב של רשויות מקומיות במהלך השנים הקרובות יגביר את רמת התחרותיות בין המלווים הפוטנציאליים השונים, ויאפשר לשלטון המקומי ליהנות מירידה משמעותית בשיעורי הריבית.